“헌법은 국가 주권을 국민에게 돌려주는 징표다. 한반도의 헌법도 군주의 주권이 국민(인민)에게 넘어와서 탄생했다. 일본제국의 무력이 대한제국을 무너뜨리는 과정에서 군주가 가졌던 주권이 상실됐다. … 해방은 한반도에서 두 개의 나라와 두 개의 헌법을 낳았다.” 차병직 변호사가 쓴 ‘헌법의 탄생’의 한 구절이다.
7월 17일은 제헌절, 대한민국 헌법 제정 75주년 기념일이다. 대한민국 헌법 제1조 1항은 “대한민국은 민주공화국이다”라고 규정했다. 우리는 헌법의 기본 정신이기도 한 민주주의와 공화주의의 뜻을 제대로 알고 실천하고 있을까? 에포크타임스는 제헌절 75주년을 맞아 대한민국 헌정사와 의의를 짚어봤다.
대한민국 제헌헌법의 탄생
우리나라 헌정사의 시작은 1890년대 후반부터다. 1897년 성립한 우리 역사상 첫 제국인 대한제국은 일본제국의 침략으로 암흑기에 접어들었다. 대한제국은 1905년 ‘을사늑약’으로 일본제국에 외교권을 뺏겼다. 1907년에는 일본과의 또 다른 불평등 조약 ‘정미조약’으로 고종이 강제 퇴위되고 사실상 국권 상실 상태에 빠졌다. 1910년 8월부터 시작된 일제강점기는 36년간 지속됐다. 대한민국 헌정사는 나라의 주권을 외국에 빼앗긴 선각자들의 한(恨) 속에서 꽃피웠다 해도 과언이 아니다.
안창호, 이승훈, 윤치호 등이 주도한 애국계몽·무장투쟁 비밀결사 신민회(新民會)는 정미조약을 체결한 해(1907년)에 설립됐다. 우리 역사상 처음으로 ‘민주공화정’ 이념을 제시했다. 이후 일제강점기인 1917년 조소앙, 신규식, 박은식 등의 독립운동가들은 중국 상하이에서 발표한 ‘대동단결선언’에서 ‘한일병합조약’에 관해 “(고종이 양위해 즉위한) 순종이 우리나라의 주권을 일본에 넘긴 것이 아니라 국민에게 주권을 이양한 것”이라고 밝히며 민주공화제의 기반을 제시했다. 1919년 4월 11일 독립운동가들은 상하이에서 ‘대한민국 임시헌장’을 제정했다. 임시헌장 제1조는 대한민국의 헌정 체제를 ‘민주공화제’로 규정했다.
1945년 8월 15일 우리나라는 36년 만에 일제의 억압에서 벗어나 해방을 맞이했다. 일제 해방 4개월 후인 1945년 12월 17일 임시정부 출신 신익희는 신생 국가의 헌법을 제정할 전문가들을 모아 ‘행정연구위원회’를 조직했다. 위원회는 여러 차례 회합을 통해 ‘헌법기초요강’을 작성했고 1946년 3월 초 ‘한국헌법’을 발표했다. 비슷한 시기 좌우익을 대표하는 여러 정치단체에서 연이어 헌법을 제정·발표했다.
1947년 11월 유엔 총회에서는 남북한 총선거를 통해 통일 정부를 수립한다는 결의를 채택했다. 하지만 당시 소련 군정이 실시되던 북한은 이를 거부해 남한 단독 총선거가 실시됐다. 1948년 5월 10일 대한민국 최초 제헌 국회의원 총선거는 국민이 직접 국회를 구성할 대표를 선출하는 데 참여했다. 이 결과 92.1% 투표율을 기록하며 국회의원 198명이 선출됐다. 주권재민의 원칙이 한국 역사상 처음 실현됐다.
국민 투표로 뽑힌 국회의원들은 1948년 5월 31일 제헌국회를 개원했다. 서상일 위원장을 중심으로 헌법 초안을 작성할 헌법기초위원 30명을 선정하고 실무 작업을 도울 전문위원 10명을 위촉했다. 국회는 전문위원으로 활동한 보성전문학교(고려대) 법학 교수 출신 유진오와 행정연구위원회가 공동 작성해 제출한 헌법안을 원안으로, ‘법전기초위원회’에서 제출한 헌법 초안(이른바 권승렬 안)을 참고안으로 헌법 초안을 작성하기로 정했다. 국회 본회의에 상정할 헌법 초안은 총 16차례 회의에서 논의를 거쳐 완성됐다. 이 과정을 통해 의원내각제 헌법안이 대통령 중심제로 바뀌었다. 당시 유력한 대통령 후보였던 이승만의 입김이 많이 실린 것으로 알려졌다. 하지만 국회에서 대통령 선출, 임기 4년, 중임 1회 제한 등 국회가 대통령을 견제할 수 있는 여러 요소를 상당 부분 남겼다.
국회 제1회 제17차 속기록에 따르면 서상일 헌법기초위원회 위원장은 “이 헌법안은 우리나라에 있어서 대한민국임시정부 헌법(안), 민주의원에서 제정된 임시헌법(안), 과도입법의원 제정한 약헌 등을 종합하고 그 외 구미(歐美) 각국의 헌법을 종합했다”고 밝혔다.
본 회의에 상정된 헌법 초안은 의원들의 전원 동의를 거쳤다. 이로써 1948년 7월 17일, 대한민국 헌법이 공포됐다. 같은 해 8월 15일 헌법이 정한 법규에 따라 대한민국 정부가 출범했다. 제헌헌법은 인류의 보편적 자유는 물론 서구의 앞선 헌법 규정인 국민 기본권, 자유권 등을 보장하며 대한민국이 자유민주주의 국가로 거듭날 수 있는 기반이 됐다.
‘오늘이 온다: 제헌국회 회의록 속의 건국’ 책에서 헌법 제정 과정을 분석한 권기돈 박사는 “제헌국회는 민주공화국 대한민국의 모태였다. 적수공권(赤手空拳)으로 대한민국의 미래사를 써나가는 역사적 과업을 떠맡았다. 헌법을 만들어 대한민국 억만년의 터를 닦는 것에서 시작했다. 그리고 절망적으로 거친 황무지에서 나라의 길을 내야 했다. 하나의 역경을 넘으면 또 다른 역경이 기다리고 있었다. 그렇게 넘고 넘으며 나라의 길을 조금씩 열어나갔다. 제헌국회와 함께 오늘이 왔다. 제헌국회가 연 길의 한 굽이에 지금의 대한민국이 서 있고 그 길은 앞으로도 영원히 계속될 것이다”라고 평했다.
9차례 제헌헌법 개정
제10장 103조 항으로 구성된 제헌헌법은 1987년까지 총 9차례 개정을 거쳤다. 제1차 개헌은 1952년 7월 7일 6.25 전쟁 당시 임시수도였던 부산에서 이뤄졌다. 이승만 초대 대통령은 당시 반대 세력이 다수를 점한 국회를 통해 대통령 재선이 불가능해지자 대통령 선출 방식을 국회 간선제에서 국민 직선제로 변경했다. 여당이 제시한 대통령 직선제를 담은 개헌안과 야당이 제시한 내각책임제 개헌안 중 일부 조항을 골라서 개헌해 ‘발췌개헌’이라고도 불린다.
‘사사오입 개헌’으로도 불리는 제2차 개헌 역시 이승만 대통령이 연임을 위해 주도했다. 1954년 11월 29일 ‘대통령 중임 제한 폐지’를 골자로 한 해당 개헌은 국회 투표 결과 의결정족수 135.33(203명의 3분의 2) 표에 미달한 찬성 135표가 나와 부결됐다. 하지만 사사오입론(구하는 자리보다 한 자리 아래 숫자가 5보다 작으면 버림)을 주장하며 정족수를 135표로 수정해 개헌안을 통과시켰다.
이승만 정부는 3·15 부정선거로 인해 촉발된 4·19혁명으로 무너졌다. 이후 3차 개헌은 1960년 6월 15일 허정 과도정부하에서 추진됐다. 대통령제의 폐해를 막기 위해 의원내각제를 도입하고 대통령 선출을 국회 간선제로 되돌렸다. 같은 해 11월 29일에 이뤄진 4차 개헌은 3·15 부정선거 관련자와 부정 축재자들을 소급해 처벌할 수 있도록 했다. 국가원수 윤보선 대통령과 행정수반 장면 국무총리의 제2공화국 정부가 출범했다. 대한민국 역사상 유일무이한 의원내각제 정부다.
1962년 12월 26일 추진된 제5차 개헌은 1961년 5·16 군사정변 후 군사평의회인 ‘국가재건최고회의’에서 주도했다. 내각책임제를 폐지하고 대통령 중심제가 부활했다. 대통령직은 4년 중임제로 정했다.
1969년 10월 21일 박정희 정권하에서 추진된 제6차 개헌은 대통령 3선 연임을 허용했다. 이후 1971년 대선에서 박 대통령은 신민당 김대중 후보를 제치고 3선에 성공했다. 제7차 개헌은 1972년 12월 27일 ‘강력한 국가 권력구조 확립’이라는 목적하에 이뤄졌다. 국회를 해산하고 국회의원의 각종 정치활동을 금지한 ‘유신’을 단행한 뒤 이뤄진 개헌으로, ‘유신개헌’으로도 불린다. 국회 권한을 축소하고 대통령이 국회의원의 3분의 1을 추천하도록 했으며 비상조치권 등 대통령 권한을 대폭 강화했다. 통일주체국민회의에 의한 대통령 간선제가 도입됐다.
1979년 10·26사건으로 박정희 대통령이 서거했다. 이후 1979년 12·12쿠데타로 전두환을 위시한 신군부가 정권을 장악했다. 전두환은 제4공화국 헌법하에서 대통령에 취임한 다음 1980년 10월 27일 제8차 개헌을 시행했다. 선거인단 투표에 의한 대통령 간선제, 장기 집권을 막기 위한 대통령 단임제(임기 7년)를 골자로 한다.
현행 헌법이기도 한 제9차 개헌은 1978년 10월 29일 전두환 정부의 권위주의 통치에 반발한 국민들이 6월 민주 항쟁을 벌이자 정부가 이를 수용해 이뤄졌다. 직선제 개헌을 골자로 헌정사 최초 여야 합의를 이뤄낸 개헌이다. 이때 개헌으로 대통령 직선제, 5년 단임제가 도입됐으며 평화적인 정권교체와 민주주의 발전의 기틀을 마련했다는 평가를 받는다. 하지만 일각에서는 단임제가 치고 빠지기식의 무책임한 포퓰리즘식 국정 운영을 빚는 폐해를 낳는다는 지적도 있다.
조해경 서울시립대 초빙교수는 도서 ‘성공한 대통령이 되려면’에서 “5년 단임제하에서 대통령이 실제 일할 수 있는 기간은 3년 정도다. 취임해서 국정 현황을 파악하고 본격적으로 일하기까지 6개월~1년이 소요된다. 그러다 임기 3년 반쯤 지나면 레임덕이 와서 제대로 일하지 못한다. 여기에 임기 중간에 국회의원 선거, 지방선거가 더해지면 실제 일할 수 있는 기간이 얼마 없다”며 ‘87년 체제’로 불리는 5년 단임 대통령제가 한계에 부딪혔다고 설명했다.
우리는 헌법 정신을 제대로 실천하고 있는가
헌법 정신과 관련해 김주성 전 한국교원대 총장은 지난 2022년 1월 에포크타임스와의 대담에서 “단적으로 국가의 근간이 되는 헌법은 ‘가장 오래된 국민의 뜻’이라 할 수 있다. 헌법에 국민의 뜻이 녹아 있으니 오랫동안 지속돼야 할 표준으로 삼자는 것이 공화주의자다. 반면 민주주의자는 국민의 뜻이니 헌법이든 법률이든 없애버릴 수 있다고 본다. 대한민국의 헌정 체제는 ‘민주공화국’인데 이제까지 민주주의 가치만 중시하고 공화주의 가치는 소홀했다”며 공화주의 가치 회복이 필요하다고 했다. 민주주의, 자유주의, 공화주의를 조합한 것이 자유민주주의이다”라며 “민주주의를 넘어 공화주의로 나아가야 한다”고 했다.
김 전 총장은 최근 우리의 정치의식은 너무 민주주의에 경도됐다고 했다. 민주주의 가치를 경시할 수는 없지만 한국에서 건국과 산업화 세력에 대해서는 민주주의와 무관한 반민주 세력으로 보는 잘못된 시각이 있다는 견해다. 그는 “한국 현대사에서 중요한 3가지 프로젝트인 국가 건립(건국), 산업화, 민주화는 분리할 수 없다. 절차적 민주화를 이룬 오늘날은 민주주의와 자유주의, 공화주의를 조화롭게 구성하는 문제를 고민해야 한다”고 제시했다.
북한도 올해 제헌 75주년…같은 민족, 다른 운명
한반도 이북에 성립한 분단국가 조선민주주의인민공화국(북한)도 올해 제헌 75주년이다. 1945년 8월 15일 광복 이후 미국이 38도선을 기준으로 소련과 함께 남북을 양분해 대리 통치하기 시작했다. 1차, 2차 미소공동위원회와 유엔 조선임시위원단 회의는 결렬됐고 한반도에는 두 개의 국가가 설립됐다.
북한 헌법은 1948년 9월 8일 공포됐다. 1972년까지 9차례 수정·보완을 거쳐 오늘날의 북한 헌법이 완성됐다. 공교롭게도 한국과 동일한 횟수의 헌법 개정을 거쳤다. 북한 헌법은 구소련 헌법의 영향을 받아 공산·사회주의적 특징을 띤다. “우리나라는 조선민주주의인민공화국이다”라는 내용의 총칙으로 시작한다. 이는 “대한민국은 민주공화국이다”라고 규정한 대한민국 헌법 1조와도 유사하다. 해당 헌법에 의하면 최고인민회의는 유일한 입법기관으로서 정부를 조직해 각급 인민위원회를 장악하며 최고재판소와 검찰소를 구성할 권한을 독점한다. 차병직 변호사는 “북한 헌법은 독재로 악용되기에 쉬운 구조다”라고 평했다. 실제 북한은 민주주의 인민공화국을 자처하지만 김일성-김정일-김정은으로 이어지는 김 씨 세습왕조에 가깝다.
같은 해 제정된 헌법이지만 자유민주주의를 헌법의 기치로 한 대한민국과 공산·사회주의를 기치로 내건 북한의 운명은 극명하게 갈라졌다. 대한민국은 6·25 전쟁의 폐허와 참상을 딛고 세계 10위권의 경제 대국으로 도약했다. 반면 북한은 지구상 최빈국 중 하나로 꼽힌다. 75년 전 자유민주주의와 공산주의라는 선택의 갈림길에 선 남과 북의 상반된 결과를 보면 우리가 자유민주주의와 공화주의를 근간으로 하는 대한민국 헌법정신의 소중함을 되새기게 된다.
