지난달 24일 중국 전국인민대표대회(전인대) 상무위원회가 1조 위안(184조원)의 국채를 추가로 발행하고 올해 중앙 예산을 조정할 것을 승인했다. 이는 이례적인 조치이지만 얼마나 큰 역할을 할지는 미지수다.
이번 예산 조정은 15년 만이다. 2008년 쓰촨성 원촨(汶川) 대지진 당시 중앙정부는 재난 복구 및 재건 기금 700억 위안을 마련했다. 이 중 600억 위안은 중앙예산안정기금에서 끌어오고, 100억 위안은 연초 예산에서 차량 취득세, 복권 공익금, 국유자본 경영 예산의 지출 구조를 조정해 배정했다.
중앙 재정부는 2006년 ‘중앙예산안정기금’을 신설했다. 당시 사용 가능한 기금이 1032억 위안이었기에 600억 위안을 재난 복구비로 전용하는 것은 합리적이었다.
하지만 2008년 예산 조정은 규모가 작아 별 효과를 내지 못했다. 실제로 국내외에 폭넓게 오래 영향을 끼친 것은 당시 금융 위기에 대응하기 위해 내놓은 4조 위안의 경기 부양책이었다. 이러한 획기적인 조치에 대해 학자들은 득보다 실이 더 많다고 평가한다.
이번 예산 조정 폭은 2008년보다 훨씬 크다. 전인대 결의에 따르면 중앙정부는 올해 4분기에 추가로 1조 위안 규모의 특별국채를 발행해 전액 지방정부에 넘긴다. 이 재원은 ‘재난 예방 및 복구’로 올해 5000억 위안을 사용하고, 내년에 5000억 위안을 사용한다.
이번 추가 국채 발행으로 올해 중앙정부의 재정 적자는 3조8800억 위안에서 4조8800억 위안으로, 적자율은 기존 국내총생산(GDP)의 3%에서 3.8%로 늘어날 전망이다.
특별국채는 특정 기간 동안 특수한 정책을 위해 발행하는 것으로, 주로 경제 개혁과 중대한 비상사태에 대처하는 데 사용된다. 일반 국채와 달리 특별국채는 일반 공공예산에 들어가지 않아 정부 부채에는 포함되지 않지만 채무 잔액 관리에는 포함된다. 그동안 중국 당국은 특별국채를 다섯 차례(신규 발행 3회, 추가 발행 2회) 발행했다.
첫 번째는 1998년 아시아 금융위기 당시 4대 국유은행 자금난을 덜기 위해 2700억 위안을 발행했다. 당시 4대 국유은행은 ‘기술적 파산’ 상태였다.
두 번째는 2007년에 발행했다. 당시 외환보유액이 급속도로 늘어나는 데 따른 과잉 유동성 문제를 해결하기 위해 국유펀드인 중국투자공사 설립 자본금으로 1조5500억 위안의 특별국채를 발행해 달러를 매입했다.
세 번째는 2020년 6월 코로나19에 대응할 목적으로 발행했다. 이때 1조 위안을 마련해 공중 보건 및 기타 기반 시설 건설 등에 주로 사용했다.
두 차례 추가 발행은 2017년과 2022년도에 이뤄졌다. 중국 재정부는 2007년 발행한 특별채권의 만기가 도래하자 이를 차환하기 위해 2017년과 2022년에 각각 6000억 위안, 7500억 위안의 특별채권을 발행했다.
이번 국채는 “특별국채 형태로 관리한다”고는 하지만, 2020년에 발행한 1조 위안의 특별국채와는 달리 중앙정부의 적자에 포함된다. 적자에 포함된다는 점에서 이번에 발행한 국채는 그동안 중국이 발행한 ‘장기건설국채’와 공통점이 있다.
‘장기건설국채’는 1998년부터 중국 재정부가 국가 경제 및 사회 발전을 위한 지속적인 인프라 투자를 위해 4대 국유 시중은행에서 발행한 10년 만기 확정이자부(fixed income) 국채이다.
재정부는 1998년 8월, 1999년 8월, 2000년 8월에 각각 1000억 위안, 600억 위안, 500억 위안의 10년 만기 장기건설국채를 발행했다. 세 차례 모두 적자 규모를 조정하는 방식으로 발행해 주로 인프라 건설을 가속화하고 건설 지출을 늘리는 데 사용했다.
지난 세 차례의 신규 특별국채는 각각 9년, 13년의 시차를 두고 발행했다. 하지만 이번 네 번째 발행은 겨우 3년 만이다. 또 지난 세 차례는 특수 상황을 겨냥했지만, 이번은 중국의 경제 기반이 흔들리는 것을 막기 위한 것이다. 이번 특별국채는 명목상으로는 ‘재해 복구’을 위한 것이지만, 실제로는 인프라 건설 부문에 투자를 늘려 경제를 활성화하고 GDP 성장률을 일정 수준 유지하기 위함이다.
중국의 경제발전 방식은‘속도형’ 성장 방식이기 때문에 일정한 성장 속도를 유지하면 어떠한 문제도 일시적으로 덮을 수 있지만, 성장 속도가 둔화하면 모든 문제가 터져 나온다. 따라서 중국 당국은 경제 정책의 핵심 목표를 경제성장률(5%)을 보장하는 데 두고 있다. 이번 특별국채 발행도 마찬가지다.
문제는 경제 기반이 전반적으로 흔들리는 상황에서 1조 위안은 ‘언 발에 오줌 누기’에 불과하다는 것이다. 중국 당국도 이 점을 모를 리 없는데 발행 규모를 확대하지 않은 이유가 무엇일까? 하지 않은 것이 아니라 중국의 재정 사정이 어렵다 보니 섣불리 모험을 하지 못한 것으로 보인다. 중국 당국이 이번 특별국채 발행 규모를 제한한 이유는 크게 두 가지다.
첫째, 지방정부 부채 규모가 너무 크다
수년 동안 재정 및 조세 시스템의 불합리로 중앙과 지방의 재정 갈등이 치열했다. 지방은 빚을 져도 ‘배 째라’는 식으로 갚을 생각을 하지 않는다. 반면 중앙정부는 지방정부에 “제집 아이(부채)는 각자 챙겨라”라며 강경한 태도를 보이고 있다.
전국 지방정부 부채 총액은 지난 6월 말 기준 37조7999억 위안에 달했다. 그중 일반 부채가 14조8608억 위안, 특별 부채(특별채권 발행으로 차입한 부채)가 22조9391억 위안이다. 이 중 특별 부채는 상환할 여력이 전혀 없다. 중앙정부는 이 점을 잘 알기에 이미 예방 조치를 취하고 있다. 지방정부의 부채 총액에는 66조 위안에 달하는 지방정부의 음성부채는 포함되지 않았다.
지방정부융자플랫폼(LGFV)은 지방채 발행이 불가능한 지방정부가 인프라 투자를 위한 자금 조달 목적으로 세우는 페이퍼컴퍼니다. LGFV 채무는 지방정부 계정에 잡히지 않아 중국 정부의 ‘숨겨진 빚’, 즉 음성부채로 불린다. 지난 2월 국제통화기금(IMF)은 중국의 LGFV 부채가 지난해 말 기준 66조 위안(약 1경2140조원)에 달한다고 발표했다.
중국 언론의 보도에 따르면, 지난 6월 중국 금융 당국이 전국적으로 실시한 지방정부 부채 조사에서 12개 지역이 ‘고위험’으로 분류됐고, 올해 2차 특별채권 프로젝트 검토에서 12개 고위험 성(省)이 추진하는 프로젝트는 통과율이 낮다. 이들 고위험 지역은 국가 안보 관련 프로젝트나 여러 성(省)이 합동으로 추진하는 중대 프로젝트를 제외하고는 원칙적으로 정부 투자 프로젝트를 새로 시작할 수 없다.
이뿐만이 아니다. 중국 재정부가 지방정부의 민관협력사업(PPP)을 조사한 결과 이들의 자금 조달원이 사실상 ‘그림자금융’임이 밝혀져 규제를 강화했다. 올해 들어 PPP 프로젝트는 거의 중단됐다. 지난 6월 28일 중앙 재정경제위원회도 PPP에 대한 ‘엄격한 규제’를 언급했다.
둘째, 지방정부의 재정 부담을 덜어주기 위한 임시 처방이다
지방정부가 채무불이행(디폴트)에 빠지면 채무위기, 재정위기에 그치지 않고 금융위기로 이어질 것이고, 또 국지적 리스크에 국한되지 않고 시스템 리스크로 비화할 수 있다. 따라서 중앙정부는 지방정부를 강하게 압박하는 동시에 지방정부를 무너뜨릴 수 있는 뇌관을 제거할 필요가 있다.
7월 24일 중국공산당 중앙정치국 회의는 “지방정부의 채무 위기를 효과적으로 예방하고 해소하기 위한 종합 대책을 마련해야 한다”고 했다.
이 방침에 따라 취한 ‘큰 움직임’이 바로 지방정부의 미상환 부채를 해결하기 위해 1조 위안 규모의 특별재융자채권을 발행하도록 한 것이다.
중국 매체에 따르면 10월 6일부터 10월 24일까지 전국 25개 지역에서 1조126억7939만 위안 규모의 특별재융자채권을 발행한다고 공시했고, 지난 17일 기준 16개 성이 총 7263억 위안을 먼저 발행했다. 이 중 네이멍구와 윈난성에 배당되는 금액은 1000억 위안이 넘는다.
일반 재융자채권은 만기가 도래하는 채권의 원금 상환에 쓰이고, 특별재융자채권은 지방정부의 채무를 갚는 데 유용하게 쓰일 수 있다. 이 두 가지 채권은 만기 도래하는 부채를 차환하고 음성부채로 인한 유동성 위기를 해소하기 위해 발행하지만, 단기적으로 채무 만기에 따른 유동성 위기를 피하는 데 유효할 뿐 채무 상환 능력을 회복하는 측면에서는 미봉책에 불과하다. 역사적으로 특별재융자채권을 두 차례 대규모로 발행한 적이 있다.
먼저 2020년 12월에서 2021년 9월 사이에 총 6278억 위안을 발행했다. 이때는 주로 음성부채 해소 시범 지역에 사용됐다. 충칭, 톈진, 장쑤, 신장, 구이저우 등 5개 지역의 발행 규모는 각각 500억 위안, 484억 위안, 472억 위안, 443억 위안, 397억 위안이었다.
또 한 번은 2021년 10월에서 2022년 6월 사이에 발행했다. 이때는 총 5041억8000만 위안을 발행해 주로 ‘음성부채 제로’ 시범 지역에 사용됐다. 베이징, 광둥, 상하이 등에 집중됐고, 규모는 각각 3252억3000만 위안, 1134억8000만 위안, 654억8000만 위안이었다. ‘음성부채 제로’ 시범 지역에 선정되면 음성부채를 말끔히 청산해야 한다.
그렇다면 이번 특별재융자채권 발행 상황은 어떠한가? 발행 규모가 1조 위안(최대 1조6000억원)이 넘고 발행 기간도 보름 남짓밖에 되지 않는다. 기존의 발행 주기는 최소 반년 이상이었다. 따라서 이번에 긴급 발행하는 채권은 지방채의 높은 위험과 당국의 불안감을 보여준다.
또 다른 큰 움직임은 지난 24일 1조 위안 규모의 특별국채를 발행한 것이다. 이를 통해 마련된 재원은 전액 지방정부에 이전된다. 이번 특별국채는 과거와 달리 중앙 재정적자에 반영돼 지방정부는 상환 의무를 갖지 않는다. 이는 어떻게 보면 지방정부의 승리라고 볼 수 있다. 중국의 정부 부채는 대부분 지방이 떠안고 있다. 이는 중앙정부의 부채 비율이 높고 지방정부의 부채 비율이 낮은 전 세계 대다수 국가의 부채 구조와 정반대다. 실제로 현재 중앙정부의 부채 총액은 28조 위안으로 빚을 추가로 낼 여지가 많다.
이번 조치는 부동산 위기로 재정난에 빠진 지방정부의 재정 부담을 중앙정부가 대신 지기로 한 것이다.
일부 학자들은 이를 “중앙은 경제 발전에 힘쓰고, 지방은 부채 해소에 집중한다”고 해석하기도 한다. 문제는 이런 조치가 당국이 본래 의도한 것이 아니라 어쩔 수 없이 취하는 응급 처방이라는 것이다. 당국이 지방의 채무 해소를 지원하기 위해 장기건설국채처럼 10년간 특별국채를 지속적으로 발행하는 것은 불가능하다는 것이다.
맺음말
최근 중국 당국은 채권을 잇달아 발행하고 있다. ‘재해 복구 및 재건’에 사용할 목적으로 1조 위안 규모의 특별국채를 발행하고, 지방정부 부채 상환에 사용할 목적으로 1조 위안 규모의 특별재융자채권을 발행한 데 이어 2024년도 지방정부 신규 채권 한도를 조기 하달할 것으로 예상된다. 신규 일반채권과 신규 특별채권 한도는 각각 최대 4320억 위안과 2조2800억 위안에 달할 것으로 추정된다. 세 가지를 합치면 4조 위안이 넘는다.
하지만 중국 경제의 기반이 이미 흔들리고 있고 경제 규모가 120조 위안이 넘는 상황에서 목표 성장률(5%)을 달성하고 경기를 부양하기에는 이 정도 규모로는 턱없이 부족하다.
당국이 채권을 발행하는 직접적인 목적은 지방에서 채무 위기가 발생하지 않도록 하고, 정부 투자를 통해 사회 투자를 활성화하고, 인프라 투자를 통해 고정 투자를 전면적으로 이끌기 위함일 것이다.
그러나 주식시장은 3000포인트 선이 무너졌고, 달러화에 대한 위안화 환율은 ‘심리적 저지선’인 ‘7’이 무너진 상태에 장기간 머물러 있고, 부동산 시장이 침체의 늪에서 벗어나지 못하고 있고, 국제 자금이 대규모로 철수하고 있다. 이는 ‘중국 경제가 20년 전으로 후퇴할 것’이란 전문가들의 일치된 진단을 뒷받침하는 요소들이다.
이런 상황에서는 중국 당국이 아무리 많은 채권을 발행해도 소용이 없을 것이다. 과거에는 ‘닭을 빌려 알을 얻는 것’이 가능했지만, 지금은 ‘게도 구럭도 다 잃는’ 총체적 위기 상황이니 말이다.
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