[신정부출범특집]“국민 통합이 첫 번째 과제” 조해경 서울시립대 초빙교수

[신정부출범특집] 성공한 대통령이 되려면 ⑩
최창근
2022년 04월 13일 오후 8:45 업데이트: 2022년 04월 13일 오후 8:46

제20대 대통령 당선자가 결정됐습니다. 대통령중심제를 채택하고 있는 대한민국에서 모든 대통령은 ‘성공’을 갈망하는 국민의 지지 속에서 청와대에 입성합니다. 다만 5년 후 청와대를 나오는 대통령은 행복하지 않습니다. 성공을 바라지만 성공한 대통령은 가지지 못한 대한민국의 현실 속에서 에포크타임스는 신정부 출범 특집으로 ‘성공한 대통령이 되려면’ 기획을 마련하였습니다.
전직 정부 각료, 전직 청와대 참모진, 학자, 언론인을 대상으로 진행하는 연속 대담을 통하여 새로운 대통령과 정부가 성공하기 위해서는 무엇을 해야 하고 무엇을 하지 말아야 하는지를 조망해 보고자 합니다.
그 열 번째 순서로 정치학자로서 대통령 통치철학을 연구하는 조해경 서울시립대 초빙교수와 역대 한국 대통령의 리더십, 통치철학, 차기 대통령의 과제 등을 주제로 대담을 진행했습니다.

조해경 서울시립대 초빙교수는 연구자 겸 저술가이다.
성균관대 행정학과 졸업 후 미국 세인트메리대에서 정치학 석사학위를, 미국 테네시대에서 정치학 박사학위를 취득했다. 이후 워싱턴주립대 교수로 강단에 섰다.
귀국 후 현대사회연구소(현 미래한국재단) 정치연구실장(책임연구원), 한국정책개발연구소 소장, 한국법제연구원 초빙 연구위원, 성균관대 대학원 초빙교수, 안양대 도시행정학과 교수 등으로 연구·강의 활동을 병행했다.
주요 저서로는 ‘위대한 철학자들이 전하는 성공밀서’ ‘제4의 정치혁명 진보 보수 틀깨기’ ‘철학광시곡’ ‘성공하는 대통령의 통치 철학’  ‘광란의 대한민국 황제 대통령제’ 등이 있다.

정치인이 권력욕을 가지는 것은 필연적이나 지나친 권력욕은 국민의 바람과 괴리 현상을 낳습니다. 이 문제를 어떻게 해결해야 하나요?

“인간의 본성에 기반한 문제입니다. 한번 권력을 가지면 더 가지고 싶은 욕망이 있죠. 권력을 놓지 않으려 하기도 하고요. 이 속에서 권력 남용, 독재가 발생합니다. 정치인은 권력욕이 강한 인간 유형입니다.”라고 인간 본성과 정치, 권력의 상관 관계를 분석한 조해경 교수는 설명을 이어갔다. “한때 유럽을 지배했던 나폴레옹 보나파르트(Napoléon Bonaparte)가 있죠. 악성(樂聖) 베토벤(Ludwig van Beethoven)도 한때 나폴레옹을 존경하여 교향곡 ‘영웅(Eroica)’을 작곡하기도 했지만 나폴레옹이 황제가 되었다는 소식을 듣고 악보를 찢어 버리기도 했죠. 헤겔(Friedrich Hegel)도 나폴레옹을 높게 평가했습니다. 그는 나폴레옹으로부터 권력의 부정적인 면을 보았습니다. ‘권력은 남용되기 마련’이라는 결론을 내렸죠.” 그는 유럽에서 권력 남용을 막기 위한 것에서 민주주의·공화주의 사상이 시작됐다고 했다.

권력은 기본적으로 악의 속성 지녀
지도자는 권력의 속성을 파악하고 절제할 줄 알아야

권력은 마키아벨리즘적인 속성을 지녔습니다.

유럽에서 권력의 속성에 대해서 솔직하고 냉정하게 정의를 내린 인물이 니콜로 마키아벨리(Niccolò Machiavelli)입니다. 그는 ‘군주론(The Prince)’에서 권모술수(權謀術數)를 언급했습니다. 권모술수는 일종의 권력을 장악하고 유지하기 위한 요소인데 반드시 나쁜 것만은 아니죠. 문제는 지나치게 권력 그 자체에 몰입하면 부패하고 타락한다는 것입니다. ‘워터게이트 사건(Watergate scandal)’으로 탄핵 직전 대통령직을 사임한 리처드 닉슨 (Richard Nixon)도 ‘군주론’을 애독했다고 하잖아요. 여기서 명심해야 할 경구가 있습니다. 존 액턴(John Acton)이 말한 ‘절대 권력은 절대 부패한다’입니다. 권력은 근원적으로 남용하려는 속성, 부패하려는 속성을 지녔습니다. 지도자는 이를 알고서 제어할 수 있어야 합니다.” 조해경 교수는 역대 한국 대통령이 ‘통치’에서 실패한 것도 권력의 부정적 속성을 제어하지 못한 측면이 있다고 했다. “일각에서는 권위주의 통치자였다고 비난하기도 하지만 샤를 드골(Charles de Gaulle)이 위대한 대통령으로 평가받는 이유는 권좌에 나설 때와 권좌로부터 물러날 때를 정확하게 인식하고 실행에 옮겼다는 것입니다.”

조해경 서울시립대 초빙교수는 극심한 분열을 맞이한 오늘날 대한민국에서 차기 대통령의 과제 1순위는 국민 통합이라고 했다. | 이유정/에포크타임스.

역대 한국 대통령의 리더십 유형과 평가를 해 준다면요?

이승만 대통령은 자신이 지나치게 카리스마 넘쳤습니다. 반면 이른바 ‘예스맨’들에게 둘러싸여 있었습니다. 결국 연임 개헌을 하는 등 실정을 거듭했죠. 윤보선-장면 정부는 대통령과 국무총리 다 우유부단했습니다. 결국 5·16 쿠데타로 실각하고요. 박정희 대통령은 강성 리더십인데 장기집권하면서 군 출신과 관료 출신 부하 간 갈등을 조정하지 못했습니다. 결국 부하 손에 시해당했습니다. 전두환 대통령도 역시 지나치게 강성이었죠. 그 과정에서 5·18 광주 민주항쟁을 무력 진압하는 등 문제도 일으키고요. 노태우 대통령은 ‘물태우’라는 세간의 평처럼 통치 기반이 약한 상태에서 연성 통치를 했습니다. 긍정적으로 평가하면 권위주의 체제에서 민주화로 이행하는 가교 역할을 했죠. 그다음에 집권한 이른바 문민정부의 김영삼 대통령도 강한 리더십 소유자였습니다. 정치적 감각은 뛰어났으나 합리성이 결여돼 있어서 국가 통치에 문제를 일으켰습니다. 국제통화기금(IMF)관리체제로 귀결되고요. 김대중 대통령은 전임 대통령 때 발생한 경제 위기를 수습해야 하는 한계를 안고 취임했습니다. 국제통화기금 관리 체제 극복 과정에서 양극화 문제 등이 발생했습니다. 재임 말기에 측근 비리로 홍역을 치렀고요. 노무현 대통령은 탈권위주의를 내세웠지만 방법론 면에서 이상주의적이었습니다. 이 속에서 이상과 현실의 괴리가 일어났고요. 이명박 대통령은 이념적으로 지나치게 보수우익으로 치우치고 인사 면에서는 ‘자기편 인사’를 했습니다. 박근혜 대통령은 전임자에 비하여 중도층을 포용하려 노력했으나 정치력에서는 문제가 있었죠. 결국 ‘최순실 게이트’ 등 국정농단 사태로 탄핵당하는 불명예를 얻었습니다. 문재인 대통령은 부동산 정책을 비롯한 경제·사회 정책에서 실패했습니다. 인사 면에서도 이른바 캠코더(선거캠프, 코드인사, 더불어민주당 출신 중용) 인사라고 자기편 심기에 집중했습니다.”라고 한국 역대 대통령의 리더십 특성과 실패 원인에 대한 문제 진단한 조해경 교수는 윤석열 정부에 다음을 조언했다. “문재인 정부가 5년 만에 정권 재창출에 실패한 근본 원인은 능력이 검증되지 않은 운동권 출신 참모를 중용하고 정책을 맡겼기 때문입니다. 윤석열 정부에서는 관료 출신 인사의 요직 기용이 늘어날 듯한데 관료집단은 큰 실수는 하지 않지만 큰 발전도 없다는 점을 명심해야 합니다. 국정 운영 기조에 있어서는 좌와 우, 보수와 개혁이 균형을 이뤄야 합니다.”

역사에서 교훈 얻어야
역대 한국 대통령 실패에서 차기 대통령이 배우길

‘87년 체제’로 불리는 5년 단임 대통령제가 한계에 부딪혔다는 평가가 있습니다. 오늘날 헌정 체제는 어떻게 보나요?

“5년 중임제는 한계에 부딪혔다고 봅니다. 단임제는 기본적으로 독재를 방지하겠다는 생각이 깔린 것입니다.”라며 조해경 교수는 문제점을 지적했다. “5년 단임제하에서 대통령이 실제 일할 수 있는 기간은 3년 정도입니다. 취임해서 국정 현황을 파악하고 본격적으로 일하기까지 6개월~1년이 소요됩니다. 그러다 임기 3년 반쯤 지나면 레임덕이 와서 제대로 일하지 못하고요. 여기에 임기 중간에 국회의원 선거, 지방선거 더해지고 하면 실제 일할 수 있는 기간이 없습니다.” 그는 대안으로 두 가지를 제시했다. 4년 중임제와 7년 단임제이다. “미국식 4년 중임제의 경우 ‘중간선거’로 불리는 상·하원 선거도 존재하고 기본적으로 연임할 수 있는 시스템이니 대통령이 첫 임기 동안에는 노력을 경주할 수밖에 없습니다. 업적을 쌓고 국민의 평가를 받아야 하니까요. 7년 단임제의 경우 ‘중간평가’ 국민투표를 옵션으로 넣으면 됩니다. 임기 3년 6개월이 경과한 시점에서 국민투표로 신임 여부를 묻는 것이죠.”

의원내각제 개헌은 어떻게 보나요?

“중임제나 7년 단임제 헌법 개정의 경우 기본적으로 ‘대통령중심제’ 틀을 유지한 채로 임기에 변화를 주는 것입니다. 반면 의원내각제를 실시하게 되면 그동안의 시스템과 완전 다른 헌정체제를 시도하는 것인데 위험성이 크죠. 한국에서는 제2공화국 윤보선 대통령-장면 국무총리 시절 잠깐 시도해 본 적이 있지만 기본적으로 한국에는 생소한 시스템입니다.”라고 이야기한 조해경 교수는 설명을 이어갔다. “의원내각제를 실시하려면 정당 체제가 뿌리를 내려야 하는데 한국의 정당체제가 약합니다. 더하여 의회가 양당 체제로 운영되어야 안정적인 국정운영을 할 수 있는데 소수정당이 난립할 경우 정치적 혼란을 가져올 수도 있습니다.” 그는 미국식 대통령제를 채택하였으니 개헌을 해도 ‘대통령제’의 큰 틀은 유지하는 것이 낫다는 생각이라고도 덧 붙였다. 이와 관련하여 조해경 교수가 ‘성공하는 대통령의 통치철학’ 책에 기술한 부분은 다음과 같다. “한국은 오늘날 경제발전과 아울러 국민들의 정치의식 수준이 높아졌다. 따라서 정치제도도 국민들의 정치의식 수준에 맞추어야 한다. 한국의 경우는 남북한 분단이라는 정치상황과 지역할거주의라는 문제가 정치발전을 가로막고 있다. 따라서 이 문제는 내각제와 대통령제의 채택에 중요한 요소로 작용하고 있다. 대통령제에서 내각제로의 변화에 의한 정치제도상의 위험성을 방지하기 의하여 반(半·semi)대통령제 혹은 반내각제 방법도 고려해 볼 수 있다.”

미국식 대통령제는 미국 외 국가에서는 독재로 가는 통로로 변질됐다는 평가를 받습니다.

“‘귤화위지(橘化爲枳)’ 즉 귤이 회수를 건너면 탱자가 된다는 고사가 있잖아요. 환경이나 풍토의 중요성을 언급한 이야기인데 정치제도도 마찬가지라고 봅니다.”라며 조해경 교수는 미국식 대통령 중심제가 신생 대한민국에 이식되고 뿌리를 내리는 데서 발생한 문제점에 대해서 이야기했다. 이는 제2차 세계대전 후 독립하거나 건국된 ‘신생국’에서 공통적으로 발생하는 문제라고도 했다. “미국식 대통령제가 신생국에서는 신대통령제로 변질되어 독재 정치의 도구가 되었다고 평가하잖아요. 이는 대통령제 제도 자체의 문제이기도 하지만 국민 의식, 경제·사회 발전 수준 등 정치를 둘러싼 외적 환경에서 비롯된 문제라고 할 수도 있습니다.” 조해경 교수가 언급한 ‘신대통령제(新大統領制)’는 독일 헌법학자 카를 뢰벤슈타인(Karl Loewenstein)이 정의한 정부 형태이다. 뢰벤슈타인은 ‘어떠한 특수한 입헌적 조치를 통해 집행권자인 대통령이 국가의 다른 기관보다 우월한 정치 권력을 갖는 정부 형태’라고 정의했다. 구체적으로 권력분립이 되어 있는 대통령제가 대통령의 권한이 커지도록 왜곡된 현상을 지목했으며 박정희 유신헌법 치하의 한국, 나세르 치하의 이집트, 응오딘지엠 치하의 남베트남, 장제스 치하의 중화민국(대만), 후안 페론 치하의 아르헨티나, 샤를 드골 치하의 프랑스 등을 사례로 들었다. 조해경 교수는 지난날 한국 대통령이 ‘권위주의 통치’ ‘제왕적 통치’를 한 것에는 주권자인 국민의 책임도 있다고 지적했다. “막스 베버(Max Weber)가 동양 역사를 세계사에서 제외해야 한다고 주장했습니다. 그 이유로 중국을 비롯한 동양 국가들이 황제의 독재정치에 저항하지 못하고 혁명을 하지 않았기 때문이라고 했습니다. 국민에게도 책임이 있다는 의미이죠.”

5년 단임제 한계는 분명
의원내각제는 한국에는 생소한 제도라 위험성 내포

권위적 대통령을 만드는 헌정 구조상의 문제는 없나요?

“한국은 대통령제하 입법-사법-행정 등 3권 분립제를 채택하고 있지만 3권이 완전히 분립되었다 볼 수도 없고 입법·사법·행정부가 견제와 균형 원리로 작동하고 있다 보기도 어렵습니다. 기본적으로 사법부인 대법원과 준(準)사법기관인 검찰 독립이 이뤄지지 않았습니다.”라고 한 조해경 교수는 미국의 사례를 들었다. “미국은 대통령 권한도 막강하지만 사법부 우위 원칙을 확립했습니다. 종신(終身)직인 9인의 연방 대법관이 헌정 체제를 지키는 최후 보루 역할을 수행합니다. 반면 한국은 대통령과 행정부 우위 체제입니다. 행정부의 조직과 권한이 사법·입법부보다 월등하게 크죠.” 대통령제와 3권 분립제 등 제도 이야기로 시작한 대담 주제는 대통령과 정치 지도자의 리더십 등 개인의 자질과 역량 이야기로 옮아갔다.

성공한 지도자 리더십의 해외 사례는 어떤 것이 있을까요?

“대통령제 국가인 미국의 경우 링컨(Lincoln), 프랭클린 루스벨트(Franklin Roosevelt), 케네디(John Fitzgerald Kennedy) 등의 리더십을 들 수 있습니다. 흥미로운 점은 역대 미국 대통령 중 박빙 선거에서 당선된 대통령 중에서 업적을 남긴 경우가 많다는 점이죠. 링컨과 케네디가 대표적입니다.”라며 조해경 교수는 ‘성공한’ 미국 대통령에 대한 평가를 이어갔다. “링컨은 분열될 뻔했던 미국을 통합시켰습니다. 인재 등용 면에서도 탕평 인사를 실현했습니다. 정적을 국무장관, 재무장관 등 주요 직책에 기용했죠. 루스벨트는 뉴딜(New Deal) 정책으로 대공황을 극복하였습니다. 케네디는 ‘뉴 프런티어(New Frontier)’정신을 주창해 미국 국민들에게 새로운 영감을 불러 넣었습니다.” 그는 프랑스 샤를 드 골(Charles de Gaulle) 대통령, 영국 마거릿 대처(Margaret Thatcher) 총리, 독일 앙겔라 메르켈(Angela Merkel) 총리 사례도 좋은 국가 리더십의 사례로 들었다.  “통합이 요구되는 이 시대에는 특히 벤저민 디즈레일리(Benjamin Disraeli) 영국 총리의 리더십이 좋은 벤치마킹 대상이 됩니다. 그는 분열될 뻔했던 영국을 통합시켰습니다.” 대영제국 최전성기 빅토리아시대 총리였던 디즈레일리는 어느 한 계급의 이익을 옹호하는 정당이 아니라 국민 모두의 정당임을 표방한 ‘하나의 국민(one nation)’을 외치며 영국인의 단결과 통합을 주장했다. 이는 일국 보수주의(一國保守主義·one-nation conservatism) 혹은 토리 민주주의(Tory democracy)라 불리면서 영국 보수당의 지배 이념으로 자리매김했다.

3권 분립 필요
성공한 국가 리더십 벤치마킹해야

벤자민 디즈레일리. 대영제국 최전성기 빅토리아 시대 정치가로서 두 차례 총리를 역임했다. 대외적으로는 제국주의자로서 이집트 수에즈 운하 운영권을 매입하고, 영국령 인도제국을 성립시켜 빅토리아 여왕을 인도 황제로 즉위시키는 등 확장정책을 폈다. 반면 대내적으로는 온정적 보수주의를 내세우며 분열된 영국 사회 통합에 힘썼다.

바람직한 리더십의 사례로 가치 기반 리더십이 꼽히지만 현실에서는 그렇지 않습니다. 이 문제는 어떻게 해결해야 할까요?

“가치 기반 리더십을 이상적인 리덥십으로 꼽지만 현실은 공포에 기반하고 있죠. 권력이나 재력 등이요. 정치 영역에서는 고위직 임명권이 될 수도 있고 선거 공천권일 수도 있습니다.”라며 조해경 교수는 이상과 현실에 대해서 이야기했다. “소통의 리더십으로 가야 합니다. 김영삼·노무현 정부에서 두 차례 국무총리를 지낸 고건 씨가 쓴 책 제목이 ‘국정은 소통이더라’잖아요. 여기에 답이 있다고 봅니다. 민주화된 오늘날 대통령을 비롯한 정치 지도자의 리더십은 기본적으로 소통의 리더십이어야 한다고 봅니다. 아울러 서번트 리더십(servant leadership)도 필요합니다. 달리 말하여 리더는 화재 현장의 소방관 같은 존재여야 합니다. 위험한 현장에 가장 먼저 도착해서 가장 나중에 나오는 소방관처럼  행동해야 하는 것입니다.” 그는 아직 평가하기는 이르다는 전제하에 다음과 같이 말했다. “박근혜·문재인 두 대통령은 공통점이 많습니다. 일단 대통령 취임 후 ‘불통’ 논란을 낳았습니다. 인사에 있어서도 소수의 ‘자기 사람’만 기용했습니다. 무엇보다 중요한 일이 발생하면 대통령은 참모들 뒤로 숨기에 급급했습니다. 정치 배경이나 이념 지향은 다르지만 두 사람의 공통점이죠.”

소통 리더십 필요
인사가 만사, 역대 대통령 실패 주요 원인이 인사

차기 대통령에게 통치 철학면에서 조언해 준다면요.

“역사에서 얻은 교훈을 되새겨야 합니다. 왜 전임자들이 실패했는지, 근본 원인이 무엇인지를 성찰해야 합니다. 역사적 경험을 지혜롭게 활용해야 합니다. 구체적으로 1948년 대한민국 정부 수립 이후 2022년 현재까지 약 75년에 걸친 한국 정치사를 면밀하게 분석해야 합니다.”라고 전제한 조해경 교수는 ‘인사가 만사이다’라는 것을 명심할 필요가 있다며 다음과 같이 이야기했다. “역대 대통령의 실패 원인을 분석하면 상당 부분이 인사 문제로 귀결됩니다. 이승만 대통령은 이기붕 등 측근에 의존하다 몰락했습니다. 박정희 대통령은 군과 관료 집단을 양손에 쥐고 상호 경쟁시키며 권력을 유지하려 했지만 결국 부하 손에 암살되고요. 민주화 이후 대통령의 실패 원인으로 ‘부적절한 인사’가 꼽힙니다. 매 정부마다 ‘코드인사’ ‘정실인사’ 논란이 끊이지 않았죠.” 그는 적재적소에 유능한 인재를 등용하는 것이 아니라 결국 ‘자기편’ ‘고향 사람’ ‘학교 후배’ 등 각종 연고에 기반한 인사를 한 것이 문제라고 했다. “2002년 월드컵에서 4강 진출 신화를 쓴 히딩크 리더십에서 배워야 합니다. 히딩크는 이방인었잖아요. 한국에 인적 네트워크가 없었습니다. 결과적으로 철저하게 실력에 기반하여 선수를 판단하고 기용했었죠. 결과는 대성공이었고요. 기본적으로 능력과 인품을 우선시하고 그 직(職)에 맞는 인재를 기용해야 합니다.” 조해경 교수는 읍참마속(泣斬馬謖) 고사도 되새겨야 한다고 했다. 부정을 저지르거나 능력이 못 미치는 인사를 사사로운 정에 얽매여 내치지 못해서는 안 된다는 의미, 즉 지도자는 공사(公私) 구분에 엄격해야 한다는 의미이다. 그는 인재 등용을 위한 해법도 제시했다. “인사를 할 때 인사권자와 가까운 측근이나 학연·지연이 있는 사람에게는 패널티를 주는 것도 방법입니다. 예를 들어 대통령과 동향(同鄕)이거나 같은 학교 동문이면 인사 검증 과정에서 일정 점수를 깎고 시작하는 것이죠. 그래도 해당 인사가 경쟁자보다 종합적으로 능력 있다 판단되면 기용하는 것입니다.”

플라톤은 그의 국가론(Republic, BK VIII)에서 정치체제를 다섯 가지로 나누어 설명하였다. 귀족정체(Aristocracy), 공명정체(Timocracy), 과두정체(Oligarchy), 민주정체(Democracy), 잠주정체(Tyranny) 등이다. 플라톤은 철인왕이 통치하는 정치체제를 가장 이상적인 정치체제라고 정의했다.

플라톤의 통치 철학은 어떠한 시사점을 주나요?

“플라톤(Plato)이 주창한 것이 철인정치(哲人政治), 즉 지혜로운 사람이 정치를 해야 한다는 것이잖아요. ‘동굴의 비유(Allegory of the Cave)’에서는 지도자는 위험을 무릅쓰고 내려가서 수천 길 깊고 캄캄한 동굴 속에 갇혀서 쇠사슬에 묶여 있는 사람들을 구해서 밝은 세상으로 인도해야만 하는 의무를 지니고 있다고 했습니다. 더하여 지도자는 동굴 속에 갇혀 절망에 빠져 있는 사람에게 밝은 세상으로 갈 수 있다는 비전을 제시하고 동굴 밖으로 나온 사람들이 활동할 수 있도록 열정을 불어 넣는 존재여야 한다고 했습니다. 이게 정치 지도자의 소명이라는 것이죠. 즉 비전과 열정을 가지고 솔선수범하는 존재가 지도자라는 것입니다.” 조해경 교수는 리더십 이론 관점에서도 플라톤은 영감을 준다고 했다. “플라톤은 조직 특성에 맞는 리더십을 발휘하여야 하며 자신의 위치에 따라서 다른 통치술을 발휘하여야 효과적인 통치술, 즉 리더십을 구현할 수 있다고 했습니다. 그중 왕의 통치술은 모든 인간을 통치하는 것이기에 가장 힘든 예술(art)이라고 했습니다. 현대적인 관점으로 해석하면 대통령의 리더십은 복잡하고 중요하다는 의미입니다.”

예술 중의 예술이 정치, 고난도 영역
정치제도화 필요

리더십 외에 한국 정치 발전을 위해 필요한 요소는 무엇인가요?

조해경 교수는 정치 발전에 있어서 중요한 것이 ‘제도화(institutionalization)’라며 새뮤얼 헌팅턴(Samuel Huntington)의 정치제도화(political institutionalization) 개념을 원용하며 설명을 이어갔다. “헌팅턴은 ‘제도화’가 조직과 절차가 안정을 획득하는 과정이라고 했잖아요. 이러한 정치적 제도화의 척도로서 ‘적응성(adaptability)’ ‘복합성(complexity)’ ‘자율성(autonomy)’ ‘응집성(coherence)’을 제시했습니다. 정치 제도화를 달리 말하면 한국 풍토에 적합한 정치체제를 만들어서 운영해 나가는 것입니다. 1987년 6·29 민주화 선언으로 민주주의의 제3물결의 파도를 타고 제6공화국 헌법 제정을 통해 제도적 민주주의를 회복한 대한민국은 두 번의 정권 교체를 통하여 민주주의 공고화도 이루었습니다. 이제는 이러한 제도를 기반으로 대통령이 헌법에 부여된 권한과 책임을 분명히 인식하고 더 이상 ‘제왕적’ ‘권위적’이라는 수사가 대통령 앞에 붙지 않도록 노력해야 합니다. 정치 자금 면에서는 정치자금법을 정비하여 비리를 차단하는 것도 필요합니다.” 그는 자신의 저서 ‘성공하는 대통령의 통치 철학’에서 헌팅턴의 정치 발전 이론을 적용하여 한국 정치의 문제점으로 ▲지역패권주의 ▲보수·혁신 간 극심한 대립 ▲승자 독식주의 ▲부의 불균형과 양극화 현상 ▲남북 분단과 이념 대립 ▲대통령과 지도자의 리더십 부족 ▲정치인과 관료의 권력형 부패를 지적하기도 했다.

역대 대통령은 국민통합을 내걸고 당선되고 취임하지만 실제 통치 과정에서는 그렇지 못합니다. 그 원인은 어디에 있다 보시나요?

“한국도 ‘지역색’이 존재합니다. 한국인은 고향에 대한 애착도 강하고요. 문제는 정치 영역에서도 지나치게 자기 고향 사람을 챙기는 행태를 보인다는 것입니다. 특히 박정희 시대, 제5공화국 전두환 정부를 거치면서 영·호남 간 지역 갈등이 극심해졌습니다. 영남 출신 인사들이 오랫동안 권력을 독점했었고 호남 출신은 지역 차별로 인한 피해 의식을 가지고 있습니다. 서로 불신하고 갈등하는 양상이죠. 차기 대통령은 이 문제를 해결했으면 합니다. 결국 영·호남 탕평 인사를 해서 지역색을 누그러트리는 노력을 해야 합니다. 박정희 대통령 시절에도 전남 출신이 대구·경북(TK) 지역에서 도지사도 하고 국회의원에도 당선되고 했는데 그 이후 지역 감정이 심해져서 불가능에 가까운 일이 됐습니다. 국가 발전을 위해서도 지역 감정 타파가 절실합니다.” 조해경 교수는 제20대 대통령직 인수위원회에 국민통합위원회를 설치하고 김한길 전 새정치민주연합 대표를 위원장으로 임명한 것은 긍정적인 일이라고 평가했다. “민주당 계열 인사, 호남 출신 인사를 골고루 등용해야 합니다. 이를 통해서 국민통합의 상징 자산을 만들어야 합니다.”

‘성공하는 대통령의 통치철학’에서 저자 조해경 교수는 대한민국은 경제 등 다른 분야에 비하여 뒤떨어진 정치 분야에서 일대 혁명이 필요하며 그 혁명의 중심은 대통령이 되어야 한다고 주장했다.

한국 사회는 보수우파 대 진보좌파 등 이념을 둘러싼 분열이 심각합니다. 이 속에서 대통령의 역할은 무엇일까요?

“지난 20대 대통령 선거 결과가 여실히 증명하듯이 한국의 보수·진보 혹은 보수·혁신 갈등은 심각한 양상입니다. 극한 대립을 하고 있는 것이죠. 우려스러운 점은 상대방을 ‘악마화’한다는 것입니다. 진보파는 상대방을 ‘보수 꼴통’이라고 비하하고 보수파는 반대파에게 ‘친북’ ‘빨갱이’ 딱지를 붙이는 것이죠. 정치 선진국으로 평가받는 미국이나 영국도 마찬가지였습니다. 오늘날 영국 보수당의 전신이라 할 수 있고 보수당의 별칭이기도 한 ‘토리(Tory )’는 산도적을 의미하는 아일랜드어 ‘toraidhe’에서 유례했습니다. 당시 반대파가 ‘산도적 같은 놈들’이라 비하했던 것이죠. 토리당은 반대파를 스코틀랜드어로 말 도둑을 의미하는 휘그(Whig)라고 불렀고요. 훗날 자유당이 되죠. 웨스터민스터 체제(Westminster System)라는 민주주의 모델을 만든 영국에서도 지난날 의회에서 싸움은 격렬했습니다. 오늘날 영국 국회 하원 의장에는 여야 양당 사이에 두 줄의 빨간색 ‘소드 라인’(Sword Line)이 그어져 있습니다. 우리말로 옮기면 ‘검선(劍線)’이라는 뜻인데, 여야 의원은 서로 이 선을 넘지 못합니다. 양쪽에 서서 칼을 휘둘러도 닿지 않는 거리인 2.5m 너비이죠. 긴 칼을 휘둘러도 상대방에게 물리적 위해를 가할 수 없도록 간격을 뒀다고 해서 ‘검선’인 것입니다. 이는 격렬했던 의회에서의 싸움을 여실히 보여주는 역사적 산물입니다.”라고 이야기한 조해경 교수는 이념이나 정책 차이를 인정해야겠지만 극단적인 대립은 지양해야 하며 통합으로 나아가야 한다고 했다. “대통령이 한 정파의 지도자가 아닌 국민 전체의 지도자가 되어 국민 통합, 좌우 통합에 앞장서야 합니다.”

여당과 야당이 마주보며 앉는 형태로 이뤄진 영국 하원 의사당. 양 옆으로 절대 넘을 수 없는 선인 소드라인(검선)이 그어져 있다. 소드 라인은 지난날 격렬했던 영국 의회의 난투극을 상징한다. | 연합뉴스.

한국은 극심한 분열사회
차기 대통령은 국민통합을 첫 번째 과제로 해야

제왕적 대통령제로 불리는 한국식 대통령제를 개혁하는 방법은 무엇일까요? 헌정 체제를 바꾸어야 하나요? 아니면 운용의 묘를 발휘해야 할까요?

“대통령이 국가원수이자 행정부 수반이라는 이중적 지위를 가진 체제하에서 어쩔 수 없이 행정부 우위 체제가 지속되는 점은 있지만 3권 분립을 명확하게 해야 합니다. 특히 사법부 독립이 중요합니다.”라며 조해경 교수는 대통령의 사면권도 문제라고 했다. “‘제왕적 대통령제’라고 비판하는데 대표적인 것이 대통령의 사면권 행사입니다. 헌법 교과서에서도 사면권은 초법적·위헌적이라고 지적하며 폐지하거나 행사를 자제해야 한다고 하잖아요. 지난날 군주에게 부여됐던 대권(大權)의 대표적인 유산이 대통령 등 국가원수에게 부여된 사면권인데 문제라고 봅니다. 대통령 권한 축소를 논할 때 반드시 짚고 넘어가야 하는 부분이고요.” 그는 행정부 비대화와 비효율로 인한 국민 조세 부담 증대, 정부의 시장에 대한 간섭 문제도 들었다. “작고 효율적인 정부를 추구해야 합니다. 다른 말로 강소(强小)정부 혹은 스마트 정부라고 할 수도 있습니다. 공공 부문 조직은 업무량 증대와 관련 없이 팽창하는 경향이 있어요. 조직 역사가 길수록 이른바 역피라미드 조직 문제도 발생하고요. 이 점을 감안 할 때 공공 부문은 주기적으로 감축할 필요가 있습니다.” 조해경 교수가 언급한 것은 파킨슨의 법칙(Parkinson’s law)으로 공무원의 수는 일의 양과 관계없이 증가한다는 생태학적 법칙이다. 파킨슨은 1914~28년 기간 동안 영국 해군 장병과 군함 수는 줄어든 반면 해군부대에 근무한 행정직원 수는 오히려 2000명에서 3569명으로 증가했다는 점을 발견했다. 더하여 제2차 세계대전 이후 영국의 해외 식민지들이 독립하면서 식민청이 관리해야 할 지역은 감소했음에도 불구하고 직원의 수는 1935년 372명에서 1954년에는 1661명으로 늘어났다는 사실도 있었다. 이 이유를 파킨슨은 직원배증(部下倍增)의 법칙, 업무배증(業務倍增)의 법칙으로 정리했다. 즉 업무량에 상관 없이 공무원 수는 늘어나며 늘어난 공무원 숫자에 비례하여 각종 절차로 인한 업무가 늘어난다는 것이다. “문재인 정부가 후세에 실정(失政) 사례로 평가받을 대표적인 분야가 공무원 등 공공 부문 채용을 늘이고 정규직화를 했다는 것입니다. 파킨슨의 법칙을 인식한 역대 정부는 공무원 수가 늘어나는 것을 최대한 억제했습니다. 때로는 감축하기도 하고요. 문재인 정부는 역대 정부 중 최다로 공무원 수를 늘리고 있는데 역사가 평가할 것이라 봅니다. 공무원의 임금·연금 부담은 결국 후세의 몫이니까요.”

윤석열 차기 대통령의 대통령 집무실과 대통령 보좌 조직 감축 문제는 어떻게 보나요?

“청와대, 즉 대통령 보좌 조직 규모를 30% 정도 감축하겠다고 했는데 바람직하다고 봅니다. 고도로 대통령 1인에게로 집중된 권력 분산을 위해서는 반드시 필요한 일이기도 합니다.” 조해경 교수는 대통령 집무실 이전 근본 취지에는 동의한다며 설명을 계속했다. 이어지는 말이다. “청와대가 비판받는 이유는 제왕적 대통령제의 유산이기 때문입니다. ‘대통령=제왕’ ‘청와대=궁궐’이었던 것이죠. 대통령의 권위주의를 상징하는 공간이기도 한데 청와대에 입주한 대통령들은 하나같이 권력을 남용하고 세상과 소통하지 않고 때로는 독재 정치를 하기도 했습니다. 윤석열 당선자와 인수위원회도 이를 인식하기 때문에 ‘취임 후 청와대에는 한 발짝도 들이지 않겠다’ 공언한 것이겠죠. 대통령 집무실 용산 국방부 청사로 이전 작업이 늦어질 경우 통의동 대통령직 인수위원회 사무실에서 업무를 계속하겠다고 천명하기도 했고요. 다만 지나치게 서두르는 측면은 우려스럽습니다. 용산 국방부 청사는 경호나 보안 면에서는 큰 문제 없다고 봅니다.”

작고 효율적인 정부 추구해야
공무원 조직은 업무량에 관계없이 늘어나

정권 인수인계 과정에서 전임 정부를 청산 대상으로 간주하는 경향이 강합니다. ‘정부의 연속성면에서 바람직하지 못한데 이 문제를 어떻게 해결해야 할까요?

“정부의 연속성은 중요합니다. 대통령은 5년 주기로 바뀌지만 정부 운영은 지속되어야 하니까요. 문제는 대통령이 바뀔 때마다 정부의 연속성, 특히 정책 연속성 유지가 안 된다는 것입니다. 여야로 정권 교체가 되면 그 현상이 두드러지고요.” 조해경 교수는 이러한 현상의 원인으로 ‘새로운 대통령의 전임자 부정’ 문제를 꼽았다. “새로운 대통령은 기본적으로 전임자에 대해서 ‘반발심’을 가지고 지난 정부의 모든 업적을 부정하고 싶어 합니다. 전임자를 밟고 올라서는 것을 ‘차별화’ 내지는 개혁이라 착각하고요. 이명박 대통령도 ‘반미·친북·좌파’ 정책의 타도를 기치로 대선에서 승리했습니다. 문제는 선거 구호에 그치지 않고 집권 후에도 ‘김대중-노무현 지우기’를 단행했다는 것입니다. 문재인 대통령은 적폐청산을 구호로 이명박-박근혜 대통령과 그 시절 정부에 몸담았던 인사들을 사법 처리했고요. 기본적으로 부정·청산이 아니라 승계·발전을 해야 하고 그 속에서 점진적인 개혁을 추진해야 합니다.” 그는 대북정책이나 복지정책에서 특히 정책 일관성이 중요하다고 강조했다.

마지막으로 조해경 교수는 차기 대통령과 정부가 성공하기 위해 다음을 해야 한다고 이야기했다. “지난 대선 승자와 패자 표 차이가 0.7%포인트에 불과하다는 것은 극심한 여론 분열을 상징합니다. 이 점에서 차기 대통령은 국민통합에 힘을 쏟아야 합니다. 아니, 국정 운영을 위해서는 반(半)강제적으로 할 수밖에 없는 운명입니다. 그 연장선상에서 지역주의를 청산해야 합니다. 다음으로 경제 회생입니다. 코로나 19 사태라는 돌발 악재가 원인이기도 하지만 경제성장률, 실업률, 물가지수 등 전반적으로 한국 경제에 적색등이 켜진 것만은 분명합니다. 특히 주거 문제 해결, 양극화 문제 해결, 일자리 창출에 매진해야 합니다. 외교 안보 분야에서는 균형점을 찾아야 합니다. 이른바 ‘자주파’ ‘동맹파’ 중에서 어느 양 극단에 치우쳐서는 안 됩니다.”