[특집탐사 ➁] 국내 외국인 투표권자 12만여 명…78%가 중국인

2005년 공직선거법 개정…아시아 최초 ‘외국인 투표권’ 인정
국내 외국인 유권자, 15년간 18배 증가…정치적 영향력 확대 우려

4·7 서울시장 보궐선거를 앞둔 지난 3월 26일.

서울 서대문구 현대백화점 신촌점 앞에서 열린 박영선 더불어민주당 후보의 선거 유세에서 장영승 화교(華僑)협회 전 사무국장이 박 후보 지지 연설을 했다. 이어 서영교 의원(민주당)도 “화교는 국회의원 투표는 못 하지만 서울시장은 찍을 수 있다”며 화교 등 영주권자들에게 서울시장 투표권이 있다는 사실을 강조하고 투표를 독려했다.

이후 온라인에서는 “외국인에게 투표권을 부여하는 것이 맞는가”라는 논란이 재점화되며 사회적 이슈로 떠올랐다.

지난 4월 28일 “외국인 선거권은 위헌”이라며 이를 폐지해야 한다는 청와대 국민청원이 제기됐다.

청원인은 “헌법은 대한민국 주권은 국민에게 있다고 천명한다. 주민에게 있다고 하지 않는다”며 “외국인 선거권의 80%를 중국 국적자들이 소유하고 있다. 이는 중국의 한국 선거 개입의 문호를 개방하는 것이고 대통령, 국회의원 선거에도 개입될 소지가 높다”라고 썼다.

최근 조선구마사·김치 등으로 불거진 중국의 역사 왜곡 및 동북공정 논란으로 반중 정서가 확산한 상황에서, 외국인 투표권자의 80% 정도가 중국 국적이라는 사실까지 알려지면서 외국인 선거권 제도에 반대한다는 목소리가 온라인을 뜨겁게 달궜다.

하지만 이 같은 청원은 이번이 처음은 아니다.

지난해 총선을 앞둔 3월 2일에는 ‘중국인 영주권자의 지방선거 투표권 박탈해야 합니다’라는 제목의 국민청원이 올라와 215,646명이 동의했다. 대한민국 국적을 취득하지 않은 자들에게 영주권자라는 이유로 투표권을 주는 행위는 대한민국의 미래를 그들의 손에 맡기는 행위라는 게 청원인의 주장이었다.

앞서 2018년 6월에는 ‘3년 거주한 외국인의 지방선거권 폐지’라는 국민청원에 약 110,000여 명의 국민이 참여했다.

외국인 선거권, 언제부터 주어졌나?

우리나라는 공직선거법에 따라 영주권을 획득하고 3년 이상 거주한 외국인(18세 이상)에게 지방선거 투표권만 부여하고 있다. 총선과 대선 투표권은 없다.

공직선거법 제15조 제2항은 다음에 해당하는 사람에게 지방자치단체의 의회 의원 및 장의 선거권이 있다고 규정한다.

「출입국관리법」제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람

2005년 8월 4일 공직선거법 개정으로 이 같은 규정이 도입되면서 우리나라는 아시아 최초이자 유일하게, 외국인에게 지방선거 투표권을 인정한 나라가 됐다.

외국인 유권자, 얼마나 될까

이같이 개정된 공직선거법에 따라 외국인 영주권자가 지방선거에 투표권을 행사한 것은 2006년 5월 31일 치러진 제4회 지방선거부터다.

당시 한국에 체류하는 전체 외국인 중 ‘영주권 취득 후 3년이 경과한 18세 이상’에 해당하는 유권자 수는 6,726명이었다. 이후 제5회 지방선거(2010)에는 12,878명, 제6회(2014) 48,428명, 제7회(2018) 106,205명으로 지속해서 증가했다.

중앙선거관리위원회가 체계적 무작위 추출법에 따라 표본 조사(10% 내외)를 통해 분석한 자료에 따르면 외국인 선거권자의 투표율은 35.2%(2010), 16.7%(2014), 13.5%(2018)로 지속적인 감소추세를 보여왔다. 하지만 실제 투표에 참여한 외국인 선거권자 수는 2010년 4,500여 명에서 2018년 14,000여 명으로 늘어났다.

<영주권 취득자 및 지방선거 외국인 유권자 연도별 추이 도표>

법무부에 따르면 지난 6월 30일 기준 국내 영주 자격 등록 외국인은 총 164,153명이며 이 중 영주 자격 취득 후 3년이 지난 18세 이상의 외국인, 즉 지방선거 투표권을 가진 외국인은 122,148명이다. 2006년에 비해 18배 증가한 숫자다.

그렇다면 국적별 비율은 어떨까.

법무부 출입국·외국인정책본부에 현재 지방선거 투표권을 가진 외국인의 ‘국적별 해당 인원 및 비율’ 자료를 요청했다. 법무부 관계자가 회신한 자료에 따르면 현재 지방선거 투표권을 보유한 외국인도 중국 국적자 비율이 압도적으로 높은 것으로 확인됐다. 이는 국내 거주 외국인 중 중국인 숫자가 가장 많다는 점에서 유추해볼 수 있는 대목이다.

6월 말 기준 외국인 투표권자 122,148명 가운데 중국인이 95,767명으로 국내 외국인 유권자의 78.4%를 차지했다. 그다음은 대만인(8.9%·10,866명), 일본인(5.9%·7187명), 베트남인(1.2%·1415명), 미국인(0.8%·945명) 순이었다.

<지방선거 투표권 요건 해당 외국인 국적별 현황>

서울에 거주하는 외국인도 절반 이상이 중국인으로 드러났다.

서울시가 에포크타임스에 제공한 자료에 따르면 지난해 11월 기준 서울 거주 외국인은 465,885명으로 서울 인구의 4.8%를 차지한다. 이 중 ‘조선족’이라 칭하는 한국계 중국인이 213,995명(45.9%), 순수 중국인 84,743명(18.2%)으로 서울시 등록 외국인의 절반 이상(64.1%)이 중국인(중국 국적자)이다.

투표권을 가진 외국인 유권자 가운데 약 31%가 서울에 거주하는 것으로 파악됐다.

중앙선거관리위원회 집계에 따르면 직전 선거인 지난 4·7재보궐선거에서 서울·부산 시장 선거에 투표권을 행사할 수 있는 외국인 유권자는 42,246명이었다.

이 중 서울의 외국인 유권자 수는 38,126명, 부산은 2,922명이었다.

근소한 차이로 당락이 좌우되기도 하는 우리나라 지방선거에서 이 정도 숫자면 접전 상황에서 승패를 가를 수도 있다는 분석이 나온다.

실제로 2010년 지방선거에서 당시 오세훈 시장이 한명숙 민주당 서울시장 후보에 승리했을 때 두 후보 간 표 차이는 26,412표였다.

사회정의를 바라는 전국 교수 모임(정교모) 공동대표로 활동하고 있는 박은숙 KC대학교 사회복지학과 교수는 에포크타임스와 통화에서 “어느 나라든 외국인 선거권 부여는 신중하게 처리하지 우리나라처럼 아무런 제약 없이 쉽게 허용한 경우는 없다”며 “특히 우리나라 지방선거처럼 근소한 차이로 당락이 좌우되는 구도에선 시기상조”라고 주장했다.

외국인 지방 참정권, 어떻게 시작됐을까

국회입법조사처에 따르면 장기거주 외국인에 대한 참정권 부여와 관련한 논의는 김대중 정부에서 한일정상회담을 통해 주요 의제로 부상한 바 있다. 김대중 정부는 새로운 세기를 맞아 ‘세계화’를 시대적 과제로 인식했다.

2000년 11월 국회에서 ‘장기거주 외국인에 대한 지방선거권 등의 부여에 관한 특례법안’이 처음으로 발의됐다.

이 법안은 2002년 2월 국회 법제사법위원회에 올라갔으나 여야 의원들의 반대에 부딪혔다. 당시 새천년민주당 조순형 의원은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다”며 헌법 제1조를 들어 위헌이라고 주장했고 한나라당 의원들도 이에 동조했다. 결국 이 법안은 2004년 제16대 국회 임기만료로 폐기됐다.

이후 제17대 국회(2004~2008년)에서 ‘재일동포의 권리’를 내세우며 재차 논의됐다. 우리가 먼저 외국인에게 개방하는 식으로 선거법을 바꾸면 재일동포에게 지방선거 선거권을 주라고 일본 정부를 설득할 수 있다는 게 당시 여당의 논리였다.

그러나 야당의 반대가 있었다. 2005년 6월 13일 통일외교통상위원회 회의록에 따르면 당시 홍준표 한나라당 의원은 “재일동포 때문이라면 상호주의로 해야 한다”며 “한국에서만 일방적으로 일정 기간 거주한 외국인한테 참정권을 주는 것은 곤란하다”고 주장했다.

하지만 당시 여당이자 다수당인 열린우리당을 포함해 진보 계열 의석수가 과반이던 시기였던 만큼 결국 공직선거법이 개정돼 외국인 지방선거 투표권이 신설됐다.

2005년 정치개혁특별위원회에서 장기체류 외국인에게 지방선거 선거권을 부여하기로 합의했고 6월 30일 ‘공직선거및선거부정방지법 일부개정법률안’이 국회 본회의에서 가결돼 현행 공직선거법 제15조 제2항 제3호가 도입됐다.

당시 국회에서 어떤 논의가 오갔는지 확인하고자 국회 법제사법위원회 회의록(254회 제7차)을 열람했다. 하지만 다른 안건들에 묻혀 별다른 논의가 없었던 것으로 보인다. 회의록에는 외국인 투표권과 관련해 아래와 같이 기재된 게 전부였다.

“그리고 대통령 선거에 한하여 국외 부재자 투표제도를 도입하도록 하며, 장기체류 외국인에 대해서도 지방선거 선거권을 부여하되 선거운동과 투·개표 참관 등은 할 수 없도록 하고…”

다른 국가들은 외국인에게 투표를 허용할까

국회입법조사처에 따르면 세계 많은 국가가 자국민에게만 참정권을 부여하고 있다.

외국인에게도 국내 선거에 참여할 수 있는 권리를 부여하고 있는 국가들은 주로 유럽이나 영연방국가 또는 외국인 이주 관련 정책을 적극적으로 채택한 국가들이다.

유럽연합(EU)은 다국간 협정이나 조약을 체결해 외국인 참정권에 관해 상호주의를 실현하고 있는 대표적 사례다.

1992년 마스트리히트조약 체결로 EU 회원국 국민은 거주하는 모든 EU 회원국의 유럽의회선거 및 지방선거의 선거권 및 피선거권을 행사할 수 있도록 하고 있다.

< 외국인 지방참정권 부여 국가 현황 : 정주요건 필요>

미국은 모든 주에서 18세 이상의 미국 시민권자에게만 참정권을 부여하고 있다.

연방 선거는 시민권자에게만 참정권이 주어진다. 지방선거의 경우 메릴랜드(9), 버몬트(2), 캘리포니아(1) 등 12개 지방자치단체가 비시민권자의 지방선거권을 허용하고 있다.

하지만 미국 전체로 보면 사실상 외국인이 지방선거 선거권을 갖고 있다고 보기 어렵다. 특히 미국 이민법은 외국인이 실수나 고의로 투표를 한 경우 추방하도록 하고 있다.

외국인의 참정권을 허용하는 경우는 대부분 선거권 부여가 이주민을 책임과 의무를 동반하는 사회구성원으로 흡수해 사회 전체 통합에 기여할 수 있다고 본다.

정주 외국인(일정 기간 이상 대한민국에 생활 근거를 두고 있는 외국인)이 국내에서 납세의 의무를 지는 만큼 자신의 세금이 어떻게 사용될지 결정하는 의사 결정 과정에 이들을 참여시키는 것은 필요하다는 것이다.

한현수 인천화교협회 부회장은 할아버지가 중국 산둥성에서 한국으로 이주한 대만(중화민국) 국적 화교 3세다. 인천차이나타운에서 자영업에 종사하는 그는 기자와 만난 자리에서 “2006년 지방선거에 처음 투표하면서 이제야 진짜 이 나라 국민이 됐다는 소속감이 느껴졌다”며 “참 영광스럽고 행복했다”고 말했다.

그는 “지금까지 4번의 지방선거에서 모두 투표했다”며 “여기서 나고 자랐지만, 화교라서 천대받고 불이익당하던 것을 보상받은 느낌이었다”고 털어놨다.

하지만 외국인의 참정권 행사를 반대하는 측에서는 선거권이 국민주권의 원리에 따라 국적자에게만 부여된 고유의 권리라는 점을 강조한다.

국회입법조사처에 따르면 일본의 경우 ‘헌법상 부정설’을 논거로 내세우며 아직까지 정주 외국인에게 선거권을 허용하지 않고 있다.

1991년 재일 한국인들은 ‘영주 외국인에게 지방참정권을 인정하지 않는 일본 공직선거 법 등의 규정은 주민자치를 규정한 헌법에 위반된다’며 소송을 제기했다. 이에 대한 상고심에서 1995년 2월 일본 최고재판소(대법원에 해당)는 “일본 헌법 제93조 제2항의 ‘주민’은 ‘일본의 국민’이라는 점을 전제로 한다”며 “헌법상 일본에 체류하는 외국인에 대해 선거의 권리를 보장한 것이 아니다”라며 1심 판결을 지지한 바 있다.

성결대 다문화평화연구소가 발간한 ‘지방자치선거와 이주민의 참정권’에 따르면 “한국에서 다수를 차지하고 있는 조선족의 법적 지위와 중국과의 관계, 한국에서는 외국인들이 출신 국가별로 특정 지역에 모여 이민자집중거주지(ethnic enclave)를 형성하고 있는 문제 등을 고려할 때 상당히 중요한 문제이며 심사숙고해야 할 문제”라고 지적했다.

또 “그동안 한국의 외국인 정책은 장기적 정책목표를 가지기보다는 피상적으로 드러나는 ‘다문화주의’와 온정주의에 기초한 일회성 지원에 치중해왔다”며 “이주민에게 참정권을 허용하는 문제는 단순히 인권 차원의 문제가 아니라 한국의 미래와 한국국민에게 중대한 영향을 미칠 수 있다”고 경고했다.

박은숙 KC대학교 교수는 “중국 동포나 중국인이 어떤 지역에 집중적으로 거주하면 중국 국적자들이 캐스팅보트를 쥐게 될 것”이라며 “그들이 지자체, 지방 권력에서부터 영향력을 행사하는 압력 집단화될 수 있다”고 우려했다.

그러면서 “지자체 시의원·구의원들이 국회의원들의 지방조직에서 총책임을 맡는 경우가 많다”며 “이들이 지방선거에서 외국인들의 도움을 받았다면 그들의 입김이 국회의원에 전달돼 입법에 반영될 수도 있다”고 내다봤다.

이어 “외국인들이 골고루 들어온다면 그들에게 책임·권리 의식을 준다는 취지로 받아들일 수도 있지만 중국 공산당은 동북공정 등의 특정 목적을 가지고 우리나라에 침투하고 있는 상황”이라며 중국이 우리나라에 토지 매입·차이나타운 등을 통해 점차 영역을 확대하고 있다는 점에 주목했다.

외국인 선거권, 이대로 두어도 괜찮을까

2005년 선거법 개정 당시 일본이 재일동포에게 지방선거권을 줄 것을 기대했지만 결과적으로 일본은 아직도 지방선거에 외국인이 참여한 적이 없다. 더구나 한일관계가 얼어붙은 상황에서 이 사안을 언제 다시 논의할 수 있을지도 요원하다.

일각에서는 최근 외국인 유권자 수가 비약적으로 증가함에 따라 머지않은 장래에 국가 주요 정책에 대한 이들의 정치적 의사결정권이 커질 수 있는 만큼 외국인 유권자 관리방안이나 제도 보완이 필요하다는 목소리도 나온다.

최원목 이화여대 법학전문대학원 교수는 지난해 불거진 차이나게이트를 언급하며 “조선족 중심의 국내 여론조작까지 발생하는 상황에서 이 제도가 정치 권력에 악용될 가능성이 있다”고 경고했다.

최 교수는 “2005년 당시에는 국제화 시대에 부응한다는 이유로 선거법을 개정해 외국인에게 선거권을 부여했다 하더라도 현재 정치적으로 남용·악용될 가능성이 있다면 대응 법안을 마련해 위험성을 차단해야 한다”고 주장했다.

이어 “외세의 정치 개입, 특히 선거 개입 가능성을 차단하는 메커니즘을 발전시켜나가면서 외국인 선거권 제도는 폐지 혹은 보완이 필요하다”고 덧붙였다.

선거법 개정 당시 정치개혁특별위원회 위원장을 맡았던 이재오 전 의원도 “‘중국 공산당이 뒤에서 컨트롤한다’ 등의 우려가 있는 것도 사실”이라며 “표심이 왜곡되거나 정치적으로 편향될 수 있기 때문에 외국인 선거권 부여 조건을 엄격히 강화할 필요가 있다”고 제안했다.

박주현 변호사(한반도인권과통일을위한변호사모임 사무총장·전 청와대 특별감찰담당관)는 “법 개정 당시 중국 공산당의 개입 여부는 확인할 수 없지만 장기적으로는 이 제도를 자신들에게 유리한 쪽으로 활용해 배후에서 조종하거나 개입했을 가능성은 있다”고 주장했다.

한편, 법무부는 2019년 4월 영주권 제도 개선을 추진하겠다고 밝혔다.

법무부는 당시 “2005년부터 시행된 영주권자의 지방참정권 제도가 시행되고 있지만, 선거권 부여 조건을 ‘영주 자격 취득 후 3년 경과’라고만 규정해 영주권 취득 후 사실상 해외에 거주하면서 지방선거 직전 귀국해 제한 없이 선거권을 행사할 수 있는 문제가 있다”고 지적했다.

영주권 취득 후 의무적 국내 거주기간을 정하지 않아 선진국 사례와 같이 일정 기간 국내 거주 의무를 부과하도록 제도 개선이 필요하다는 것이다.

그로부터 2년여 시간이 흐른 지금, 법무부에 현재 개선 상황을 확인해봤다. 법무부 관계자는 “이와 관련한 제도 개선이나 법 개정은 아직 없다”며 “계속 검토 중”이라고 답했다.

/ 취재본부 이윤정 기자 [email protected]