[칼럼] 바이든 행정부, 대중 ‘전략적 결의’ 확고히 해야

미국 조 바이든 행정부의 대중(對中) 정책이 비판을 받고 있다. 오락가락하고 있어서다. 예컨대 백악관은 바이든 대통령과 시진핑 중국 공산당 총서기의 화상회담을 추진하고 또 대중국 추가 관세를 면제할 수 있다는 소식을 내보내고 있다. 하지만 미 의회는 중국 공산당에 냉담한 반응을 보이고 있다.

지난 14일(현지시간) 미 하원은 8390억 달러 규모의 2023회계연도(FY) 국방수권법안(NDAA)을 통과시켰다. 당초 바이든 행정부가 국방비로 요청한 액수보다 370억 달러가 추가됐다. 이에 앞서 상원 군사위원회가 제출한 국방비 예산도 바이든 대통령이 요청한 액수보다 450억 달러 많았다.

공화당원들과 상당수 민주당원들은 바이든이 요청한, 전년보다 300억 달러 증액한 국방비로는 치솟는 인플레이션을 따라잡고 중국과 러시아의 도전에 대처하기에는 역부족이라고 판단했다.

정부가 요청한 국방비보다 의회가 더 늘리는 경우는 이번이 처음은 아니다. 2022회계연도 국방비도 바이든 대통령이 요청한 액수보다 250억 달러 많았다.

“국방예산은 전략적 결의이지 구매 명세서가 아니다.”

앤서니 코데스먼(Anthony H. Cordesman) 전략국제문제연구소(CSIS) 명예 의장이 한 말이다. 그는 국방예산의 의미를 정확하고 생생하게 표현했다. 이런 시각에서 보면 미 의회가 행정당국보다 국제 정세를 더 엄중하다고 판단하고, 중국 공산당의 위협을 정확히 파악하고 있음을 알 수 있다. 코데스먼은 바이든 행정부가 제출한 2023 국방예산안에 대해 “전략이 공허하고 분명하지 않다”고 평가했다.

높은 인플레이션에 직면한 지금, 미국의 국방예산으로 유지하려는 것이 ‘민주주의의 병기창(Arsenal of Democracy)’으로서의 역할일까, 아니면 ‘진흙탕에 빠져 허우적대는 종이호랑이’의 허세일까? 이 점은 논쟁의 여지가 있다.

지난 3월 28일 미 국방부는 8133억 달러에 달하는 역대 최대 규모의 2023회계연도 국방안보 예산안을 발표했다. 여기에는 에너지부와 여타 국방 관련 예산 403억 달러, 국방예산(군비) 7730억 달러가 포함된다. 이는 미 국방안보 예산이 8000억 달러 시대로 진입했음을 의미한다.

다만 FY2023 국방비 예산 7730억 달러(NDAA에서 확정한 것이 아닌 바이든 정부의 예산안)는 인플레이션을 감안하면 실제로는 FY2022보다 0% 증가하고, FY2021보다 2.8% 증가하고, FY2020보다는 2.6% 감소한 수치다.

더 중요한 것은 오바마 행정부가 FY2014에 ‘제3차 상쇄전략(The Third Offset Strategy)’을 내놓은 지 8년이 지난 지금이 관건적 시기인데, 이 전략이 성공하려면 기본적으로 예산 지원이 있어야 한다는 점이다. 현재 국방예산에서 차지하는 연구개발비와 무기 조달비 비중으로 군사 혁신이 이뤄질지는 여전히 의문이다.

‘상쇄(相殺)전략’은 첨단 군사기술 등을 활용해 적의 위협을 무력화하거나 압도하는 전략을 말한다. 미국은 2차대전 이후 지금까지 3차에 걸쳐 상쇄전략을 발표했다.

데이터로 설명해보자.

FY2013 이래  국방예산에서 연구개발비와 무기 조달비 지출이 차지하는 비중은 전체적으로 상승하는 추세다. 연구개발비가 국방예산에서 차지하는 비중은 FY2013 10.99%에서 FY2023 16.83%로 늘었고, 무기 조달비 지출 비중은 FY2013 17.69%에서 FY2023 18.88%로 늘었다. 두 항목을 합산한 지출 비중은 FY2013 28.66%에서 FY2023 35.70%로 증가했다.

그러나 지난 70여 년간의 데이터를 분석하면 이 35.70%는 중위수(中位數·중앙값)인 35.01%를 약간 웃도는 데 그쳤고 평균치인 36.12%를 약간 밑돌았다.

그러나 ‘1차 상쇄전략’을 채택한 1950년대와 ‘2차 상쇄전략’을 채택한 1970년대에는 연구개발비와 무기 조달비 비중이 최고 43~46%에 달했다. 1차 상쇄전략은 핵무기 우위를 확보하는 전략이었고, 2차 상쇄전략은 정보화와 정밀타격 능력을 구축하는 전략으로, 1990년 걸프전에서 대규모로 복합 응용했다.

이상의 정보를 종합해보면, 국방예산의 실제 증가율로 보든 국방예산에서 차지하는 연구개발비와 무기 조달비 비중으로 보든 바이든 정부의 ‘전략적 결의’는 ‘그저 그런’ 수준이다.

이는 바이든 정부의 국가 안보 전략이 명확하지 않다는 점을 반영한다. 예컨대 바이든 정부는 집권 1년 반이 넘도록 국가안보전략 보고서를 내놓지 않고 있다. 왜 그럴까?  문제의 핵심은 중국 공산당에 대응할 방안을 확정하지 못하고 있다는 점이다.

바이든 행정부는 출범 직후인 2021년 3월 3일 ‘국가안보전략 잠정 지침(Interim National Security Strategy Guidance)’을 발표했고, 2022년 2월 11일 ‘인도-태평양 전략(Indo-Pacific Strategy)’을 발표했고, 5월 26일 토니 블링컨 국무장관이 대중국 전략에 관한 연설을 했다. 중국 공산당은 줄곧 미국 국제 전략의 중심이었다.

그러나 바이든 행정부의 대중국 정책은 우왕좌왕 갈피를 못 잡고 있다. 출범 초기의 ‘경쟁(Compete)·협력(Collaborate)·대결(Confront)’ 정책이든 최근의 ‘투자(invest)·공조(align)·경쟁(compete)’ 정책이든 모두 핵심이 불분명하고 논리에 일관성이 없다.

중국 공산당의 위협에 대한 바이든 행정부의 인식은 다음 세 가지로 정리할 수 있다.

△중국 공산당은 국제 질서를 바꾸려는 의도가 있고 또 그렇게 할 수 있는 경제·외교·군사·기술적 힘을 가진 유일한 국가이기에 미국의 가장 주요한 전략적 경쟁 상대이다. △중국 공산당은 미국 주도의 국제 질서를 파괴하고 ‘수정’하고 있기에 반드시 정부와 사회의 모든 힘을 동원하고 모든 전략적 도구를 활용해 전 세계 포위망을 통해 억제해야 한다. △미중 전략 게임의 승패는 국제 질서의 미래를 결정하는 것으로, 향후 10년이 ‘결정적인 시기’가 될 것이다.

바이든 정부의 이 같은 인식과는 달리 실제 시행에서는 이와 배치되는 행보를 보이고 있다.

△정치적으로는 스스로 대결 수위를 낮추고 ‘협력의 공간’을 찾고 있다. 바이든 정부는 “중국과의 갈등이나 신냉전을 추구하지 않고, 중국의 강대국으로서의 역할을 차단하지 않고, 중국의 경제 성장을 방해하지 않고, 중국의 정치 체제를 바꾸지 않는다”고 밝혔다. △경제적으로는 전 정부의 ‘디커플링’에서 ‘정밀한 억제’로 전략을 바꾸었다. 즉 공세 범위는 줄이되 정교하게 압박을 가하는 ‘작은 마당, 높은 담장(small yard, high fence)’ 전략을 통한 ‘건설적인 리커플링’을 구사하고 있다. △군사적으로는 전 정부의 ‘힘에 의한 평화’에서 ‘통합된 억지력’으로 전환했다. △과학, 교육, 문화 등의 면에서는 개방적인 태도를 취하고 있다.

이 모든 것은 바이든 행정부의 대중국 ‘전략적 결의’가 얼마나 부족한지를 뚜렷이 보여준다.

중국 공산당을 역사의 쓰레기통에 버려야 할 이 역사적인 시기에 바이든 행정부는 레이건 정부가 소련 해체를 추진한 것과 같은 담대한 전략이 필요하다.

오늘날 중국 공산당은 복합적인 위기에 빠져 종말을 향해 질주하고 있다. 그러나 미국도 심각한 문제점을 안고 있다. 따라서 미국의 대중국 정책은 ‘극단적인 전략 경쟁’에서 어떻게 하면 미국의 피해를 줄이고 버텨낼 수 있느냐에 맞춰져야 한다. 이것이 핵심이다. 이는 미국이 중국 공산당을 해체하라는 것이 아니라 중국 공산당 해체 과정에서 촉진 작용을 하라는 것이다. 그래서 중국 공산당이 연명할 수 있도록 도와서는 안 된다.

바이든 정부는 오늘의 역사적 기회를 포착해 ‘전략적 결의’를 확고히 해야 한다. 중국 옛말에 “하늘이 기회를 주는데 취하지 않으면 반드시 화를 입게 되고(天予不取 必受其咎), 때가 됐는데 맞이하지 않으면 도리어 재앙을 맞게 된다(時至不迎 反受其殃)”는 말이 있다. 재삼재사 숙고해야 할 것이다.

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