[칼럼] 中 내우외환 속 당정 조직개편, 약일까 독일까

중국 공산당이 26~28일 열린 제20기 중앙위원회 제2차 전체회의(2중전회)에서 당·정(공산당과 국무원) 기구 개편안과 차기 지도부 인선안을 마련했다고 중국 관영 언론이 전했다.

이 같은 개혁방안과 인선안은 오는 4일과 5일 각각 개막하는 전국인민정치협상회의(정협)와 전국인민대표대회(전인대)에 제출돼 최종 확정된다.

홍콩 명보는 최근 공안부와 국가안전부가 국무원 산하에서 새로 출범할 공산당 직속기구인 ‘중앙내무위원회’로 이관될 것이라고 전했다. 이 소식이 사실이라면 이 내무위원회는 구소련의 내정부(內政部)처럼 정보·방첩·대테러 조직을 통합하는 조직, 즉 중국판 KGB가 되는 것이다.

리창이 국무원을, 자오러지가 전인대를, 왕후닝이 정협을 인수할 것이라는 점은 이미 잘 알려져 있고, 그 외 새로운 것은 없다. 따라서 이번 양회에서 확정될 가장 중요한 사안은 사실 ‘당·정기구 개혁 심화 방안’이다.

시진핑은 3연임이 결정됐을 때부터 중국 공산당 체제를 대폭 개혁하기로 마음먹은 듯하다. 그는 5년 전 제19차 당대회 이후 당정기구를 대대적으로 개편했기 때문에 이번에는 개혁을 ‘심화’하는 것이다.

그렇다면 시진핑 주도의 이 당정기구 개혁은 과연 무엇을 개혁하는 것일까?

우선 시진핑이 5년 전 했던 개혁을 살펴보자. 중국 당국은 5년 전 19차 당대회 이후 이른바 당·정·군·민·학(黨政軍民學) 체제를 개혁했다.

2018년 3월 국무원 조직 개편으로 정부급(正部級) 기관은 8개, 부부급(副部級) 기관은 7개 감소했고, 국무원에 기존의 판공청에 더해 26개 부서가 신설됐다. 이것이 과거부터 말해 온 소위 대부제(大部制)인데, 여러 부(部)와 위원회를 통합해 큰 부·위원회를 구성한 것이다.

이는 결국 ‘공산당이 정부 기능을 대신하는(以黨代政)’ 개혁이다. 예를 들면 기존의 국무원 산하 국가행정학원을 공산당 중앙당교에, 국가공무원국을 공산당 중앙조직부에, 국무원 산하 해외교무(僑務)판공실과 국가종교국을 공산당 중앙통일선선전부에 통합하는 식이다.

공산당 중앙선전부는 국무원 신문판공실을 접수하고 또 국가신문출판서, 국가저작권국, 국가영화국 등 여러 간판을 추가로 달았다. 국무원에 속해 있던 이 기구들은 사실상 유명무실해지고 정부 기능은 전적으로 중안선전부가 대신한다.

5년 전 지방정부의 기구 개혁은 주로 성급 및 성급 이하 국세·지방세 기관을 통합했다. 이는 주룽지(朱鎔基) 전 총리 당시에 했던 ‘분세제(分稅制·중앙정부와 지방정부가 재정수입원을 분리하는 정책)’ 개혁과 정반대이다. 통합한 후의 세무국은 구체적으로 관할 구역의 다양한 세금·비과세소득을 징수하고 관리한다. 그리고 이 세무국은 중앙재정부가 직접 관리한다. 즉 지방재정 중 세수는 지방정부가 아닌 중앙정부가 관리하게 된 것이다.

그래서 시진핑의 기구 개혁에  크게 두 가지 내용이 포함됐음을 알 수 있다. 하나는 당이 정부를 대신해 행정 전반을 관장한다는 것이고, 다른 하나는 중앙정부가 지방정부의 권한을 회수한다는 것이다.

필자는 이번 ‘당정기구 개혁 심화’도 같은 방향으로 진행될 것으로 본다. 그래서 ‘심화’라는 말을 붙였을 것이다. 21일 정치국 회의의 이른바 ‘정신’도 이 점을 분명히 했다. 즉 ‘당 중앙의 집중통일영도 강화’를 골자로 하고, 당중앙기구·전인대기구·국무원기구·전국정협기구를 총괄하며, 중앙과 지방을 총괄해 중점 분야의 기구 개혁을 심화한다는 것이다. 핵심은 중앙의 집중통일영도를 강화하는 것이다.

이번 개혁에서 또 하나의 관전 포인트는 공안부와 국가안전부를 어느 기구가 장악하느냐 하는 점이다. 언론 보도에 따르면 이 두 부처는 국무원 시스템에서, 새로 출범하는 중국 공산당 중앙위원회 직속 내무위원회로 이관될 예정이다.

이 내무위원회는 어떤 기구인가? 보도에 따르면, 이 기구는 구소련에서 경찰·안보·정보 등의 부처를 통합한 내정부를 모델로 했다. 바로 그 유명한 구소련의 국가보안위원회(KGB)에 버금가는 기구이다.

홍콩 명보는 새로 출범할 이 내무위원회가 경찰(공안)·이민·호적·교통·대테러·방첩 등 사회 안전망과 국가 안보 관련 업무는 물론, 사회조직 관리 등 민정부의 일부 기능도 흡수할 것으로 관측했다.

이 부서는 시진핑의 최측근인 왕샤오훙(王小洪) 현 공안부장이 주관할 것이라는 소식도 전해졌다. 공안부장인 왕샤오훙이 20차 당대회에서 공산당 기구인 중앙서기처에 입성한 이유를 알 수 있는 대목이다.

그러나 중국공산당 내에는 비슷한 기능을 가진 중앙정법위원회가 있다. 그래서 이 새로운 중앙내무위와 중앙정법위가 어떤 관계인지는 현재로서는 알 수 없다. 게다가 중국 공산당 중앙위원회 산하에 국가안전위원회가 있어 여러 기관의 기능이 겹치고 있다.

이런 점에서 볼 때 시진핑의 이 당정기구 개혁의 이유를 크게 4가지로 요약할 수 있다.

첫 번째는 대숙청을 이어가기 위함으로 보인다. 시진핑은 지난 10년 동안 부패 척결을 대숙청의 이유로 내세웠다.

그러나 부정부패 척결로는 측근이 아닌 사람들을 대거 정리하기에는 한계가 있다. 그래서 당정기구 개편이라는 명분을 내세워 일부 인사를 자신의 사람으로 교체할 수 있다. 그래서 작년에 중앙정부가 먼저 ‘능상능하(能上能下·능력이 되면 진급하고 능력이 안 되면 퇴진한다)’ 안건을 통과시킨 것이다.

두 번째는 당이 행정부의 기능을 대신하기 위함이다.

구소련의 체제는 이른바 트로이카(삼두정치) 체제로서 제1서기, 최고 소비에트 상임위원회 위원장, 총리 등 세 명의 주요 인물이 정치를 이끌었다. 스탈린 독재시대를 제외하고는 기본적으로 트로이카 체제로서 세 사람의 권력이 대등했다.

중국공산당의 상황도 비슷하다. 마오쩌둥(毛澤東)의 개인독재 시절 이후 공산당 총서기와 국무원 총리의 쌍두체제가 형성됐다. 후야오방(胡耀邦)과 자오쯔양(趙紫陽), 장쩌민(江澤民)과 주룽지(朱鎔基), 후진타오(胡錦濤)와 원자바오(溫家寶) 등의 체제는 모두 쌍두체제였다.

사실 후진타오·원자바오 시대에 이르러서는 이미 ‘구룡치수(九龍治水)’ 체제가 형성돼 상무위원들은 각자의 영역을 관장했다. 시진핑은 집권한 뒤 구룡치수 체제를 폐기하고 양두체제를 되살렸는데, 바로 시진핑·왕치산(王岐山) 체제다. 시진핑이 3연임을 시작하면 시진핑 1인 독재체제로 바뀔 것으로 보인다.

따라서 이번 당정기구 개혁은 기본적으로 당정 일체화를 실현해 한 사람이 당정에 대한 모든 결정권을 가지는 것이다. 국무원, 인민대표대회, 국가안전위원회, 내무위원회, 공산당 중앙위원회 가릴 것 없이 모두 시진핑만을 위한 기관이 될 것이다. 따라서 시진핑으로서는 공산당 기구가 국무원의 중요 기능을 장악하게 하는 것이 최선의 선택이다.

세 번째는 권한 집중을 한층 더 강화하고 지방정부의 권한을 거둬들이기 위함이다. 이는 지방 당정기구 개혁 계획에도 반영될 것으로 보인다.

네 번째는 불필요한 인원을 줄이기 위해서다.

지난해 산시(山西)성의 6개 현에서 시범적으로 당정기관 개혁을 실시했다. 그 결과, 각 현에서 당·정·공무원 3000~4000명 중 약 1000명을 줄일 수 있었다. 사람이 줄면 직권(職權)도 줄고 재정 압박도 줄 것이다.

중국 공산당 체제에서 녹(祿)을 먹는 사람은 대략 7000만 명 된다. 당정기관 1500만 명, 비영리기관 2800만 명, 교사 1800만 명 등을 포함하면 6000만 명이 넘는다. 여기에 보조경찰, 기층사회 관리자(網格員), 그리고 정부와 비영리기관이 정부 재정으로 먹여 살리는 퇴직자까지 합치면 7000만 명쯤 된다. 14억 인구로 따지면 약 5%를 차지하는 것이다.

산시(山西)성의 개혁은 바로 나라의 녹을 먹는 사람의 수를 줄이는 위해 시범적으로 실행한 개혁이었다. 또 18차 당대회 당시 중앙정부는 ‘지방정부가 허가 없이 인력을 늘려서는 안 된다’고 강경한 규정을 내린 바 있다.

하지만 시진핑 치하에서 중국 공산당이 관리해야 할 일이 과거보다 크게 늘었다. 과거에는 경제만 신경 쓰면 됐지만, 지금은 정치적 입장이나 사상 등 모든 것을 통제하기 때문이다.

따라서 각 지방정부는 ‘비정규직’을 대폭 늘릴 수밖에 없다. 각 지방은 재정 부담이 더욱 커졌고, 결국 대출과 감봉으로 연명할 수밖에 없게 됐다.

베이징 당국의 이 같은 방법은 사람을 줄이고 효율을 높이기 위한 것이지만 매우 어리석은 방법이다. 각 지방정부는 각자 나름대로의 방법이 있지만, 특별한 방법은 없고 모두 민중의 재물을 갈취하는 것이다.

이것은 아마도 중국 공산당 당정기관 개혁의 기본 사고방식일 것이다. 그러나 이 개혁은 정부 운영의 효율을 높이기보다는 혼란을 가져올 것이다. 이유는 크게 두 가지로 요약할 수 있다.

하나는 예부터 공직자를 해고해 불만을 사는 것은 독재 정권이 붕괴하는 원인 중 하나였다.

제국이 무너지는 데는 하층민들의 불만도 큰 원인으로 작용하지만 엘리트와 권력층의 반발이야말로 가장 치명적이다. 명나라도 실제로는 이자성(李自成) 같은 쫓겨난 공무원의 손에 망했다.

헤지펀드의 대부 조지 소로스는 최근 중국 공산당에 불만을 품은 6개 부류의 사람들을 나열하며 정권 붕괴를 초래할 것이라고 주장했다. 하지만 이 6개 부류는 소위 ‘무권자(無權者)’들이다. 권력자, 사회 엘리트들이 참여해야 정권을 무너뜨릴 만한 대혼란을 야기할 수 있다.

다른 하나는 경제적 문제다. 중국 경제가 추락하고 있음은 확실하다. 이 추세가 향후 20년 동안 ‘현실’이 될지도 모른다.

물론 베이징 당국은 경제 회복이 다급해 “경제에 올인하지 않는 사람은 물러나라”는 명령까지 내렸다. 하지만 전 세계를 통틀어 어느 나라든 경제성장을 이루려면 민간 기업에 활력을 불어넣고 경제를 시장 자율에 맡겨야 한다. 미국의 레이건 대통령이 그랬고 영국의 대처 총리가 그랬고 중국 공산당의 덩샤오핑도 그랬다.

1980년대 중국에서 실시한 개혁개방을 한마디로 말하면 ‘권한을 내려놓는 것(放權)’이다. 중앙정부는 지방정부와 서민들과 외국 자본에 행사하던 권력을 내려놓고 자율권을 주는 것이다. 중국 역사에서도 마찬가지다. 세금을 줄이고 부역을 줄여야 경제성장이 가능하다.

이에 반해 시진핑 중앙은 ‘정층설계(頂層設計:Top-level design)’를 맹신한다. 그는 엘리트들이 ‘높이 서서 멀리 내다볼 것’이라고 과대평가하며 모든 것이 통제를 통해 ‘최적화’될 수 있다고 굳게 믿고 있다. 이는 산업시대가 가져온 대표적인 미신이다.

국가란 기계가 잘 작동하려면 설계를 잘하고, 잘 만들고, 관리를 잘해야 한다. 하지만 아이러니하게도 이렇게 해도 종종 문제를 일으킨다. 아무리 설계를 잘하고 잘 만들어도 지나치게 관리(통제)에 집착하면 결국 재난을 초래하는 경우가 많다. 중국 공산당이 지금처럼 중요한 시기에 임시 처방으로, 관리를 맡은 엔지니어와 각종 도구를 교체하는 것은 결국 좋은 결과를 가져오지 못한다.

이는 마차를 모는 것과 비슷하다. 사료가 부족해 말들이 영양실조에 걸리고 쇠약해지면 마부의 기술이 아무리 좋다고 해도 마차는 빠르게 달릴 수 없다. 갑자기 마부를 교체하고 말에 채찍질을 가하면 상황은 더 나빠질 수밖에 없다.

현재 중국 공산당은 내우외환에 직면해 있고, 각종 난제가 끊이지 않고 있다. 게다가 중국 경제는 마침 중진국 함정에 빠질 단계에 이르렀고, 산업 고도화가 큰 저항에 부딪혔고, 경제 둔화가 확실시되고 있다. 이 시점에서 대대적인 당정기구 개혁을 한다면 치명적인 결과를 가져올 수 있다.

이는 마치 누군가가 암에 걸렸을 때 그의 몸 상태를 고려하지 않고 큰 수술을 하는 것과 같다. 좋은 의사는 먼저 보수적인 방법으로 치료하다가 수술을 감당할 수 있는 몸 상태가 된 후에 칼을 댄다.

시진핑은 자칫 대거 반발을 일으킬 수 있는 공무원 녹봉체계까지 손보는 등의 대수술로 당과 국가 시스템을 살리려 한다. 하지만 안팎으로 거칠고 사나운 파도가 둘러싸고 있어 오히려 치명타가 될 가능성이 높아 보인다.

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