[신정부출범특집]“대통령의 의무는 역사 계승·발전” 김충남 전 대통령 비서관

제20대 대통령 당선자가 결정됐습니다. 대통령중심제를 채택하고 있는 대한민국에서 모든 대통령은 ‘성공’을 갈망하는 국민의 지지 속에서 청와대에 입성합니다. 다만 5년 후 청와대를 나오는 대통령은 행복하지 않습니다. 성공을 바라지만 성공한 대통령은 가지지 못한 대한민국의 현실 속에서 에포크타임스는 신정부 출범 특집으로 ‘성공한 대통령이 되려면’ 기획을 마련하였습니다.
전직 정부 각료, 전직 청와대 참모진, 학자, 언론인을 대상으로 진행하는 연속 대담을 통하여 새로운 대통령과 정부가 성공하기 위해서는 무엇을 해야 하고 무엇을 하지 말아야 하는지를 조망해 보고자 합니다.
그 열한 번째 순서로 역대 최장수 대통령 비서관으로서 대통령 리더십을 연구하고 있는 김충남 전 외교안보연구원 교수와 대통령 업적 평가의 문제점, 대통령 리더십, 대통령의 역사적 사명 등을 주제로 대담을 진행했습니다.

김충남 전 외교안보연구원(현 국립외교원 외교안보연구소) 교수는 군(軍) 장교 출신 정치학자이자 대통령 리더십 연구자이다.
육군사관학교 졸업·임관 후 서울대 대학원에서 정치학 석사 학위를, 미국 미네소타대에서 정치학 박사 학위를 취득했다.
육군사관학교 교수, 외교안보연구원 교수를 거쳐 전두환 정부 대통령 비서실 사정비서관으로 청와대에 입성했고 이후 노태우 대통령 시절 정무비서관을 거쳐 김영삼 대통령 재임기 공보비서관으로 재직하며 총 9년여간 3인의 대통령을 보좌했다.
미국 미네소타대 객원교수, 미국 하와이대 동서문화센터(East-West Center) 연구원, 세종연구소 객원연구위원, 한국군사문제연구원 객원연구위원 등으로 연구·강의 활동을 했다.
주요 저서로는 ‘성공한 대통령 실패한 대통령’ ‘일등국민 일등국가’ ‘대통령과 국가 경영 1·2’ ‘민주시대 한국 안보의 재조명’ ‘The Korean Presidents: Leadership for Nation Building’ 등이 있다.

전두환-노태우-김영삼 정부 청와대 최장수 비서관
군 장교 출신 학자로 군·민간 출신 대통령 9년 보좌

최장수 대통령 비서관으로 일한 배경은 무엇인가요?

김충남 교수가 청와대에서 대통령 비서관으로 일한 시기는 전두환-노태우-김영삼 등 3인의 대통령 재임기이다. 군 장교 출신으로 육군사관학교와 외교안보연구원(현 국립외교원 외교안보연구소) 교수를 거쳐 군 출신과 민간 출신 대통령을 다 보좌했다. 김충남 교수는 당시를 다음과 같이 회고한다. “1984년 대통령비서실 사정비서관으로 합류했습니다. 당시는 차관급 사정수석비서관이 있었고 나는 그 휘하 1급 상당 비서관이었습니다. 이후 노태우 정부 출범 후 정무비서관으로 자리를 바꾸어 1990년 여름까지 총 6년 6개월 동안 일했습니다. 청와대를 나온 후에는 1년여 동안 미국 미네소타대 객원교수로 있었고요.  미국에 체류하는 동안 역대 미국 대통령의 국가 경영을 연구하고 이를 기초로 1992년 ‘성공한 대통령 실패한 대통령’을 썼습니다. 이 책이 인연이 되어 김영삼 정부 출범 후 다시 공보수석비서관실 공보비서관으로 일했습니다. 당시 대통령과 주돈식 공보수석비서관의 요청이 있었죠. 청와대에 비서관으로 근무한 기간이 9년이 넘습니다.” 김충남 박사는 처음 청와대에 가게 됐을 때는 고충이 컸다고 했다.

어떤 고충이 있었나요?

“우리 말에 ‘알아야 면장도 한다’고 하잖아요. 나도 마찬가지였습니다. 석사·박사 학위를 정치학으로 받기는 했지만 ‘교수’로서 연구하고 가르치다 막상 청와대에 들어가 대통령을 보좌하려니 막막했습니다. 업무에 있어서는 백지 상태와 다름 없었습니다. 업무 매뉴얼이나 내규는 물론 오리텐테이션이나 팀워크 훈련도 전무했습니다. 답답해서 대형서점에 가서 참고 서적을 찾아도 마땅한 것이 없었죠. 경영학·조직학 관련 서적은 넘쳐 났지만 국가 경영, 대통령 리더십 관련 서적은 전무했습니다.”라고 이야기한 김충남 교수는 이론적 지식 부족뿐만 아니라 실제 업무에서도 어려움은 있었다고 했다. “청와대 내부의 부처 할거주의(sectionalism) 때문이었습니다. 대통령 보좌진은 군 장교, 전문 관료, 민간 전문가 등 인적 구성 면에서 출신 배경도 다양하고 각 수석비서관·비서관실별로 고유 업무 영역이 있어서 서로 간에 간섭을 못 하는 구조입니다. 현대 조직이론에서 이야기하는 칸막이화(compartmentalization) 문제가 있었습니다. 대통령 보좌 시스템은 박정희-전두환 대통령이 군대 참모조직을 기반으로 만든 것인데 효율적인 면도 있었지만 문제도 있었습니다.”

가까이서 본 전두환 대통령의 용인(用人)술은 어떠한가요?

“전두환 대통령은 세간의 평가와는 사뭇 다르게 주도면밀한 유형의 인물입니다. 용인(用人)에 있어서도 신중한 스타일입니다. 이른바 다면평가 결과를 바탕으로 인재를 기용했죠. 경제 분야를 책임졌던 김재익·사공일 경제수석비서관 등을 발탁 할 때도 그러했습니다. 한 가지 이야기하고 싶은 것은 전두환 대통령이 전문가를 발탁하고 일을 위임만 한 것이 아니라 스스로 바람막이가 되었다는 것입니다. 대통령이 정치권이나 언론의 외풍을 막아주지 않았다면 테크노크라트들이 제대로 역할을 하지 못했을 것입니다.  전두환 대통령은 자신이 설정한 목표에 대한 집념이 강했습니다. 재임기 여당인 민주정의당에서는 총선을 앞두고 공무원 표를 의식하여 공무원 보수 인상을 요구했는데 전두환 대통령은 ‘건전 재정 기조 유지’ ‘물가 안정’이라는 국정 목표를 명분으로 정부 세출예산을 동결했습니다.”

역대 한국 대통령을 실패했다 단정 짓는 것은 무리
미국식 제도와 이론을 풍토가 다른 한국에 적용해서는 안 돼

대한민국 역사는 성공했는데 대통령은 왜 실패했다 평가받을까요?

“한국의 대통령 리더십 연구자는 이론적 기반을 대통령제 원조인 미국 대통령제에서 찾습니다. 문제는 미국식 모델을 한국에 그대로 적용해서는 안 된다는 것입니다. 단적으로 말해서 미국 대통령이 한국에 와서 성공한다는 보장도 없습니다.” 김충남 교수는 상황 등 환경 요인에 따라 리더십도 달라져야 한다며 다음과 같이 이야기했다. “오늘날은 경제·사회적 면에서 한국도 선진국 대열에 진입했지만, 1950년대, 1960년대 대한민국이라는 신생국의 환경은 참담했습니다. 비유하자면 미국이 천국이었다면 한국은 지옥에 가까운 상태였습니다. 이 속에서 같은 대통령제를 실시한다고 하여 미국과 한국을 같은 기준을 두고 단순 비교 한다는 것은 잘못이라고 봅니다. 대통령의 성공을 판가름하는 주요 요소로 리더십을 지목하잖아요. 리더십은 ‘개인 자질+환경 요인’ 두 가지로 요소로 구성되는데 환경 요인이 크다고 할 수 있습니다. 환경 요인을 고려하지 않고 ‘미국의 대통령제는 성공적인데 왜 한국 대통령은 실패하는가?’를 논하는 것은 무리라고 봅니다.” 그는 현실과 이상 간 괴리 현상에 대해서도 자신의 경험을 들어 이야기했다. “나도 대통령 비서실에 근무하다 연구하다 다시 청와대로 가는 과정을 반복했습니다. 업무에서 시행착오도 겪었습니다. 이론과 실무를 다 경험해 본 입장에서 현실은 이론과 차이가 크다는 점을 강조하고 싶습니다. 특히 미국식 이론을 바탕으로 이를 한국에 그대로 적용하는 것은 현실성이 떨어진다 하겠습니다.” 김충남 교수는 자신의 대통령 리더십 연구는 권력이 아닌 국가 경영에 초점이 맞추어져 있다고 덧붙였다.

대통령 성공 여부 평가 기준이 바뀌어야 한다는 의미인가요?

“반대로 생각해 봅시다. 1948년 정부 수립 후 대한민국은 세계 최빈국 수준이었습니다. 설상가상으로 6·25전쟁으로 국토가 초토화됐습니다. 이러한 환경 속에서 대한민국은 개발도상국을 거쳐 최단 기간에 선진국 대열에 진입했습니다. 국민들의 노력도 있었지만 ‘국가 리더십’이 없었으면 불가능한 것입니다. 학자들이 평가하는 대로 ‘실패한 대통령’만 존재하는 나라에서 이것이 가능했을까요?”라고 반론을 제기한 김충남 교수는 ‘국가 건설(nation building)’ 과정에서 역대 한국 대통령은 각각 다른 공헌을 했을 뿐이며 전임자를 폄하하거나 부정할 필요가 없다고 강조했다. “대한민국이라는 신생 국가 건설 과정에서 이미 국가 건설이 완료된 선진국 기준과 방식을 적용하여 대통령을 평가하는 것은 부적절합니다. 1948년 정부 수립 시 대한민국은 ‘치안·국방’ ‘경제적 기반’ ‘정치제도와 규범’ 등 국가의 3대 요소 면에서 세계 최저 수준이었다는 것을 명심해야 합니다. 이 속에서 단계적으로 국가 건설에 성공했고 개발도상국을 거쳐 선진국이 됐습니다.” 그는 안보, 경제, 민주주의 등 현대 국가 3대 인프라스트럭처 구축은 동시에 해결하는 것이 불가능하며 ‘선택과 집중’ 원칙에 따라 시급한 과제부터 우선 해결해야 하며 대한민국은 성공적으로 이 과제를 수행했다고 평가했다. 이어지는 김충남 교수의 설명이다. “대한민국 현대사는 건국-산업화-민주화 과정을 거쳐 선진화로 이행했습니다. 건국·호국(護國) 세력, 산업화 세력, 민주화 세력은 ‘역사적 분업(分業)’을 했고 결과도 성공적이라 하겠습니다. 달리 말해서 이승만 없이는 박정희 없고, 이승만·박정희 없이 김영삼·김대중도 없다 할 수 있습니다.”

국가건설 과정에서 역대 대통령은 소명 다해
건국-산업-민주 세력의 역사적 분업 성공적

역대 한국 대통령의 리더십 유형을 평가한다면요?

역대 대통령 리더십에 대하여 김충남 교수는 4가지 유형을 제시했다. 리더십 스타일을 소극형·적극형으로 나누고 관리 능력의 높고 낮음에 따른 구분법이다. 이에 따라 리더십 스타일이 소극적이면서 관리 능력도 낮으면 ‘소극형’, 리더십 스타일이 소극적이나 관리 능력은 높으면 ‘행정형’, 리더십 스타일은 적극적이지만 관리 능력이 낮으면 ‘좌절형’, 리더십 스타일이 적극적이면서 관리 능력도 높으면 ‘능률형’으로 구분했다. 이러한 구분법에 따르면 한국 역대 대통령은 다음과 같이 구분할 수 있다. ▲소극형 리더: 장면, 최규하, 박근혜, 문재인 ▲행정형 리더: 노태우, 이명박 ▲좌절형 리더: 이승만, 김영삼, 노무현 ▲능률형 리더: 박정희, 전두환이다. 김충남 교수는 ‘DJP(김대중+김종필) 연합정부’를 구성했던 김대중 대통령은 좌절형 리더와 능률형 리더의 중간에 해당한다고 부연했다.

1987년 민주화 이후 대통령의 업적이 독재·권위주의로 비판받는 이전 대통령보다 못하다는 평가도 존재합니다.

이 질문에 김충남 교수는 “5년 단임제하 국정 운영은 스타트업(start-up) 기업 운영과 유사하다.”고 했던 이홍규 한국과학기술원(KAIST) 명예교수(전 대통령 정책비서관)의 말을 인용하며 다음과 같이 말했다. “이홍규 교수가 국정 운영을 스타트업 기업에 비유했는데 나는 달리 봅니다. 정권 인수와 국정 운영은 선거라는 일종의 인기 투표로 당선된 신임 대통령과 역시 국정 운영에서는 아마추어인 참모들이 ‘부실기업’을 인수하여 5년 동안 시행착오를 겪으며 운영하는 과정이라고 봅니다.” 그는 일반 기업은 업종이 정해져 있지만 국가 혹은 정부는 이른바 문어발식 경영을 하고 있으며 최고 경영자도 5년 이라는 임기가 한정되어 있다고 했다. “아마추어들이 거대 부실 기업을 운영하면서 5년 안에 성과를 내야 하는데 정말 어려운 일입니다. 시간에 쫓기고 사방에는 도전 요소, 장애 요인이 넘쳐납니다. 이 속에서 권력만을 믿고 무리하다 보면 실패할 수밖에 없죠.” 이야기는 5년 단임 대통령제의 문제점으로 이어졌다.

소극형 리더 행정형 리더 좌절형 리더 능률형 리더
5년 단임제하 국정운영은 거대 부실 기업 경영

5년 단임 대통령제의 제도적 한계를 지적하기도 합니다.

“5년 단임제하에서 대통령이 실제 일할 수 있는 기간은 3년 정도입니다. 취임 초기와 후기 레임덕 기간을 제외하면 산술적으로 이 정도에 불과한 것이죠. 여기에 임기 중간 총선, 지방선거 등 정치 이벤트가 더해집니다. 정치환경도 중요합니다. 국회가 여대야소(輿大野小)이면 대통령과 여당이 정국을 주도하겠지만 반대로 여소야대(輿小野大)가 되면 국회와 야당에 주도권이 넘어가죠. 이 속에서 대통령의 역할은 제한적이라 할 수 있습니다.”라고 이야기한 김충남 교수는 개헌이 정답만은 아니라고 했다. “서투른 목수가 연장 탓한다고 하잖아요. 제도도 마찬가지라고 봅니다. 5년 단임제의 제도적 한계도 존재하지만 그보다 더 중요한 문제는 성공적인 대통령 리더십으로 제도를 운영해 본 경험이 있는가 하는 것입니다. 대통령의 사명은 역사 계승·발전입니다. 전임자의 업적과 과거를 부정할 것이 아니라 좋은 점은 이어받아 그 바탕 위에서 새로운 발전을 모색해야 합니다. 이러한 전통이 없는 상태에서 단순 제도만을 바꾼다 하여 성공적으로 정착한다는 보장은 없습니다.” 그는 개헌안에 대해서도 의견을 제시했다. “의원내각제의 경우 장점도 존재하지만 한국의 정치 현실에 비춰 볼 때 적합하지 않다고 봅니다. 일단 정당 정치의 후진성으로 인하여 안정적인 정국 운영이 어려울 것입니다. 다음으로 입법부와 행정부의 융합으로 인하여 권력이 집중되고 그로 인한 부정부패도 우려됩니다. 현재 대통령은 5년, 총선과 지방선거는 4년 선거 주기로 되어 있어서 선거 주기 불일치 문제가 있습니다. 대통령은 4년 중임제로 개헌하고 총선·지방선거는 선거연도를 일치시켜 동시에 치르는 것도 대안이 될 수는 있습니다.” 김충남 교수는 정치문화 근본 변화도 수반되어야 한다고 강조했다.

민주화 시대 한국 대통령 리더십의 공통 문제점은 무엇인가요?

“기본적으로 1987년 이후 제6공화국 대통령들은 과거를 부정하거나 청산 대상으로 삼았습니다. 노태우 대통령도 이른바 ‘5공 청산’을 했습니다. 김영삼 대통령은 ‘역사 바로 세우기’를 하면서 전두환·노태우 대통령을 사법처리했습니다. 이후에도 대통령들의 전임자 지우기 행태는 되풀이됐습니다. 문재인 대통령도 이명박·박근혜 정부를 ‘적폐’로 규정했죠.”라고 문제점을 지적한 김충남 교수는 민주화 시대 대통령의 공통 문제점에 대한 지적을 이어갔다. “민주주의의 가치를 폄하할 수는 없으나 절대시하는 것도 문제입니다. 지난 역사를 돌이켜 보면 안보와 경제 등 국가의 생존에 더욱 중요한 가치들이 있었고 전임 대통령들은 이에 중점을 두었는데 민주주의 가치만을 앞세워 재단하고 평가절하하는 것은 문제라고 봅니다. 역대 대통령들이 취임 때마다 내세우는 거창한 구호와 목표도 문제입니다. 대통령은 대한민국이라는 영속성을 지닌 국가에 5년 머물러 가는 ‘최고경영자’일 뿐이지 대한민국의 주인이 아닙니다. 전지전능하지도 않고요. 대통령이 5년 임기 동안 바꾸어 놓을 수 있는 것이 많지 않습니다. 정도의 차이는 있지만 기본적으로 국정운영에 아마추어를 내각이나 청와대 요직에 등용하는 것도 문제입니다. 잦은 각료·보좌진 교체도 지적하지 않을 수 없습니다. 이 문제는 정책 연속성과 직결되는 문제이기도 합니다. 무엇보다 연결성이 강화되고 고도로 복잡하며 변화무쌍한 내·외부 환경 변화에 대응하기 위해서는 대통령과 참모에게 지적 역량, 판단력이 요구되는데 이 점에서 부족합니다. 다시 말하여 위기 대응 역량이 부족하고 이는 국정 실패, 때로는 국제통화기금(IMF) 관리사태 같은 국란으로 이어지기도 합니다.” 대통령의 위기 관리 능력의 중요성을 강조한 김충남 교수는 위기도 양면성을 지닌다고 했다. “위기 관리 능력은 리더십의 성패를 결정하는 핵심 요소입니다. 위기를 효과적으로 관리하면 강력한 리더로 부상할 수 있지만 실패할 경우 리더십에 심대한 타격을 입습니다.” 그는 케네디(John Fitzgerald Kennedy) 대통령이 ‘쿠바 미사일 위기’를 극복한 것을 예로 들었다. “케네디도 취임 초기 실수를 거듭했습니다. 1961년 쿠바 피그스만 침공 사건이 대표적입니다. 피델 카스트로 정권을 전복시키기 위하여 미국 중앙정보국(CIA) 주도로 쿠바 망명자 1500여 명을 동원해 쿠바 침공에 나선 미군은 소련의 훈련을 받고 무장한 쿠바군에게 격퇴됐습니다. 미군은 3일 만에 100여 명의 사상자를 내고 1000여 명이 생포되는 참담한 패배를 당했죠. 카스트로 정부는 1961년 12월 몸값으로 5300만 달러를 받은 뒤에야 사로잡은 1113명을 풀어줬습니다. 미국으로서는 대굴욕이었죠. 결국 쿠바 미사일 위기로 이어지고요. 다만 쿠바 미사일 위기에서 케네디 대통령은 용기와 결단력을 바탕으로 한 리더십을 보여 주었고 위기를 해결했습니다.”

전임자 업적 지우기 행태 반복은 잘못
대통령의 사명은 역사 계승 발전

대통령이 되면 권력을 남용하는 폐단에서 벗어나지 못하고 있습니다.

이에 김충남 교수는 “권력은 양날의 칼입니다. 상대방을 칠 수도 있지만 도리어 자신이 칼에 베일 수도 있습니다.”라며 권력이 내포한 근원적인 위험성에 대한 설명을 이어갔다. “해리 트루먼(Harry S. Truman)은 전임자인 프랭클린 루스벨트(Franklin Delano Roosevelt) 사후 대통령직을 계승했습니다. 대통령이 된 후 그는 ‘대통령이 된 지 몇 달 동안은 마치 호랑이 등에 탄 듯했다. 계속 달려 나가지 않으면 호랑이에게 잡아먹힐 것 같았다.’고 회고했습니다. 트루먼은 대통령직의 어려움에 대해서는 이렇게 이야기했습니다. ‘대통령은 끊임없이 사건을 처리한다. 대통령이 결단을 내리지 못하면 사건이 대통령을 처리하게 된다.’ 역시 케네디 암살 후 대통령이 됐던 린든 존슨(Lyndon Baines Johnson)도 ‘대통령 자리는 감옥살이보다 더 어려운 자리이다.’라고 했습니다. 뷰캐넌(James Buchanan) 행정부에서 법무부 장관을 맡았던 에드윈 맥스탠턴(Edwin Stanton)은 뷰캐넌 대통령에게 다음과 같이 경고했다고 합니다. ‘대통령님! 당신은 지금 화산 위에서 잠자고 있습니다. 당신이 누워있는 곳과 그 주변이 부글부글 끓어오르고 있어 언제 폭발할지 모릅니다. 신속하고 적극적으로 대응하지 못하면 머지않아 종말을 고하고 말 것입니다.’ 모두 대통령직과 그 권력이 주는 위험성을 경고하고 있습니다. 그만큼 대통령직은 위험천만한 자리입니다. 권좌(權座), 영광의 자리로 알고 즐기다가는 비참한 종말을 맞게 되는 것입니다. 나는 역대 한국 대통령의 불행도 이와 무관하지 않다고 봅니다.” 그는 대통령직의 책임감을 느끼고 수행하여 성공한 대표 사례로 트루먼을 들었다.  “‘내가 모든 걸 책임진다(The buck stops here!).’ 트루먼 대통령이 집무실 책상에 붙여놓은 글귀입니다. 트루먼은 제2차 대전 종전, 냉전 시대 개막이라는 역사적 위기에서 원자폭탄 투하, 유럽 부흥을 위한 마셜 플랜, 공산권 봉쇄를 위한 트루먼 독트린, 한국전 참전 등 역사적 결단을 내렸습니다. 중대 결단을 내리고 결과를 책임졌기 때문에 그는 미국 10대 위대한 대통령의 한 사람으로 꼽힙니다.”

대통령으로서 필요한 자질은 무엇이라 보나요?

“첫째, 국가관·안보관이 투철해야 합니다. 세부적으로 대한민국 역사 계승자라는 의식을 가지고 국가원수로서 대한민국의 주권과 영토를 보전하며 대내적으로 국민을 통합해야 하는 의무를 지닌다는 것을 명심해야 합니다. 둘째, 국제 정세 판단 능력이 필요합니다. 4대 강대국에 둘러 싸여 있고 남·북한이 분단되어 있는 대한민국의 지정학적 리스크가 큽니다. 리스크 관리를 위해서는 세계 변화의 흐름을 읽고 냉철한 판단을 할 수 있어야 합니다. 셋째, 위기관리 능력입니다. 국정 운영에는 각종 돌발 상황이 발생하는데 이를 관리할 수 있는 능력이 요구됩니다. 넷째, 문제해결 능력입니다. 정교하고 복잡한 시스템의 집합체인 정부를 운영하기 위해서는 인사, 조직 관리, 정책 능력, 추진력 등이 요구됩니다. 현대 조직학에서 리더나 관리자에 필수로 요구하는 능력이기도 합니다. 아울러 5년이라는 제한된 임기 동안 국정 운영을 하기 때문에 국정 목표의 우선순위를 정하는 것도 필요합니다. 넷째, 대통령은 국가 최고 지도자이니만큼 신뢰받는 지도자여야 합니다. 이를 위해서는 도덕성과 일관성을 갖추어야 합니다.”

‘인사가 만사다’라고 합니다. 대통령의 인재 등용 기준은 어떠해야 할까요?

“나는 세 가지를 강조하고 싶습니다. 첫째, 전문성입니다. 지적으로 고도로 훈련되어 있으며 정부에서 충분한 경험을 쌓은 사람이어야 한다는 것입니다. 둘째, 팀워크 정신입니다. 현대 정부 활동은 고도로 복잡하며 상호연계적입니다. 이러한 정부에서 일하기 위해서는 독불장군식이 아닌 상호 협력하여 조화를 이루며 이를 바탕으로 공통 목표를 달성할 수 있는 인물이어야 합니다. 셋째, 상호보완성입니다. 사람은 각자 장·단점을 지니고 있습니다. 이를 서로 보완하여 완벽한 팀을 이룰 수 있어야 합니다.” 김충남 교수는 대통령의 원활한 국정운영을 위해서는 정부 출범 초기 대통령, 국무총리, 국무위원, 차관급 이상 고위 정무직 공무원, 대통령실 주요 보좌진 등이 참석하는 합동 워크숍을 개최할 필요도 있다고 했다. “대통령을 비롯한 정부 핵심 관계자가 한데 모여 난상 토론을 벌여야 합니다. 갑론을박(甲論乙駁)하며 아이디어를 정리하고 5년 동안 국정 목표를 설정하고 한 방향으로 팀을 이뤄 나아가야 합니다.”

전문성 팀워크 상호보완성이 인재 판별 조건
국정운영은 대통령과 각료, 청와대 보좌진의 원팀 플레이

잦은 개각과 청와대 참모진 교체도 문제로 꼽힙니다.

김충남 교수는 “근래 한국 정부는 각료, 청와대 참모진 교체가 지나치게 빈번하게 이루어진다.”고 지적하며 다음과 같이 말했다. “민주화 이후 정부 장·차관이나 청와대 수석비서관·비서관급 고위 보좌진 임기가 평균 1년 전후에 불과합니다. 더 큰 문제는 함량 미달의 인사를 고위직에 임명하여 개인의 신분 상승용 통로로 활용하거나 각종 선거의 이른바 ‘스펙 쌓기’용으로 활용한다는 점입니다. 국정 운영의 효율성, 정부 정책 일관성 면에서 정말 나쁜 행태입니다.” 그는 미국 행정부를 예시로 들었다. “미국은 정부 고위직 임명에 있어서 까다로운 상원의 인준 절차를 거쳐야 하기 때문에 장·차관을 한번 임명하면 바꾸기가 힘듭니다. 달리 말해서 대통령 임기 4년 혹은 8년을 함께할 인사를 해당 직위에 임명합니다. 특별한 신변상 이유나 사고가 아니고서는 장관 임기는 대통령과 동일합니다.” 그는 아이젠하워(Dwight Eisenhower) 대통령 사례를 들기도 했다. 5성 장군 출신으로 제2차 세계대전 시 주(駐)유럽 연합군 최고사령관, 북대서양조약기구(NATO)군 사령관 등을 역임했던 아이젠하워는 지장(智將)·덕장(德將)으로서 조직 관리의 대가였다. 그는 대통령 취임 후 군대 참모조직을 응용하여 백악관 참모조직을 만들기도 했다. 백악관 비서실장, 국가안보보좌관이 대표적이다. “아이젠하워는 대통령 재임 시 평판이 좋지 않았습니다. ‘아이젠하워는 스스로 하는 것이 화장실 가는 것과 골프 치는 것밖에 없다’는 악평을 받기도 했습니다. 시간이 흐르고 1980년대 후반부터 재평가가 이뤄져서 미국 10대 대통령 중 한 사람으로 평가받고 있습니다. 아이젠하워는 대통령 참모 조직을 만든 후 전문가를 적재적소에 기용하여 팀워크 시스템을 구축했습니다. 그는 이런 말도 했죠. ‘조직이 무능력한 사람을 천재로 만들 수는 없다. 다만 필요한 조직이 없거나 조직이 난맥상을 보이면 비능률을 초래하고 파멸에 이르게 된다.’ 아이젠하워는 대통령과 정부의 역할과 한계에 대해서도 다음과 같이 말했습니다. ‘대통령이 모든 문제를 해결할 수 있는 지혜를 가지고 있다는 것은 잠꼬대 같은 이야기이다. 정부에서는 어느 누구도 국가 경영에 필요한 모든 정보를 독점하고 있지 않기 때문이다.’ 시스템 관리의 대가로 평가받는 아이젠하워의 말은 한국 대통령에게도 시사하는 점이 큽니다. 한 가지 더 중요한 점은 아이젠하워 행정부 내각 각료나 백악관 보좌진은 짧게는 4년, 길게는 8년 동안 대통령과 함께 일했다는 점입니다. 시스템을 구축하고 적재적소에 적임자를 임명하여 ‘원팀’을 이뤄 국정을 수행했던 것입니다.”

정부 고위직 잦은 교체는 문제, 대통령과 임기 같이해야
정권 인수 인계는 민주주의 국가 통과 의례

정권 인수기에 현임 대통령과 차기 대통령 사이 불협 화음이 발생합니다. 정부 연속성 차원에서 부정적인 일입니다.

“정권 인수인계를 하는 것은 민주주의 국가이기 때문입니다. 독재자가 장기 집권하는 국가에서는 발생하지 않는 일이죠. 달리 말하여 선거라는 민주적 제도로 정권이 교체되는 민주주의 국가에서 주기적으로 겪어야 하는 통과 의례가 정권 인수인계입니다.”라고 전제한 김충남 교수는 정권 교체기 갈등이 발생하는 원인으로 다음을 들었다. “정권 인수기에 갈등이 발생하는 근본 이유는 역대 집권자들이 국가를 개인 혹은 정권의 사유물로 착각한 것이라고 봅니다. 대통령 임기가 5년이면 5년 동안 주권자인 국민의 위임을 받아 책임을 맡은 것에 불과한데 다들 착각하는 것이죠. 그 연장선상에서 정권을 인계하는 측과 향후 5년간 정권을 맡을 측이 다투는 것이고요. 극단적으로 이야기해서 현재처럼 정권 인수인계를 하는 것은 민주주의 제도 자체를 부정하는 것이라 볼 수 있습니다.” 그는 정권 교체기 불협화음을 최소화하고 장기 국가 정책 일관성을 유지할 수 있게 하는 대안으로 다음을 제시했다. “대북정책, 한미동맹, 교육정책, 시장에 대한 정부의 개입 정도, 대·중·소기업 정책 등 정부가 바뀌어도 정책 기조의 일관성이 요구되는 핵심 정책 영역이 존재합니다. 이 분야에 대해서는 국민적 합의를 도출하고 해당 정책이 정권 교체 유무에 상관없이 장기간 같은 방향으로 가게 해야 합니다. 이러한 컨센서스(consensus) 없이 정권을 인수인계하니 원활하지 않는 것은 어쩌면 당연한 일입니다.” 김충남 교수는 다음을 강조했다. “대통령의 가장 중요한 책무는 전임자의 업적을 계승·발전시키는 것입니다. 청산하려 드는 것은 역사적 관점에서 반민주적인 처사라 할 수 있습니다.”

차기 대통령과 정부가 유념해야 할 것은 무엇일까요?

김충남 교수는 ‘공정’ ‘상식’ ‘통합’을 내세운 윤석열 차기 대통령의 국정 철학이 추상적이고 모호하다며 다음과 같이 이야기했다. “공정, 상식, 통합이 선거 캠페인 구호로는 적합할지 모르나 국정 철학이나 국정 목표로서는 부적절합니다. 대통령 취임사에서 구체화하겠지만 보다 분명한 메시지가 필요합니다. 구체화된 국정 목표를 제시하고 그에 따른 국정철학과 세부 실현 과제를 제시해야겠죠.” 그는 차기 대통령이 처한 정치 환경을 냉정하게 인식하고 판단을 내려야 한다고도 했다. 정치 경력이 짧고 선거에서 상대 후보와 득표율 차이도 0.7% 포인트에 불과하며 집권 여당이 원내 소수당이라는 점을 자각해야 한다는 의미이다. “윤석열 차기 대통령의 정치 경력, 득표율, 국민의힘의 원내 의석수 등을 종합할 때 정치적 자산 혹은 정치자본은 제한적입니다. 각종 여론조사 결과 차기 대통령에게 거는 국민들의 기대치도 낮은 수준입니다. 이 속에서 차기 대통령과 정부는 겸손하게 국정운영을 해야 할 것입니다.”

대통령과 정부가 성공하기 위해 해야 할 것을 이야기해 주세요.

김충남 교수는 이에 다음 6가지를 제시했다. “첫째, 취임 후 1년간은 ‘위기 관리 정부’로 운영해야 합니다. 국내외적 환경이 일종의 비상사태입니다. 이에 대비하여 국무총리와 각 부처 장관을 중심으로 국정운영을 하면서 대통령은 위기 상황 타파를 위한 비전 제시를 하며 주요 국정 현황을 챙겨야 합니다. 야전사령관 역할인 것이죠. 구체적으로 정례 국무회의 외 국정 분야별 관계 장관 회의를 매주 개최해야 합니다. 둘째, 국정 목표는 5개 정도로 제시해야 합니다. 이른바 ‘대통령 프로젝트’를 5개 정도로 설정하고 임기 내에 목표 달성에 매진해야 합니다. 국정 목표는 적을수록 좋습니다. 셋째, 북핵 문제, 대형 사고 등 돌발 위기에 즉각 대응할 수 있는 시스템을 구축하고 ‘대기태세’를 유지해야 합니다. 넷째, 대통령은 공사 구분을 엄격하게 하고 각종 친인척 비리, 측근 비리가 발생하지 않게 만전을 기하여야 합니다. 다섯째, 국무총리와 국무위원, 기타 중요 정부 기관장, 대통령 고위 보좌진에게는 충분한 임기를 보장해야 합니다. 다섯째, 5년 단임제하에서 정권 재창출에 실패하면 ‘실패한 대통령’으로 낙인 찍힌다는 점을 명심해야 합니다. 정권 재창출을 위해서 종합적인 정국(政局)을 관리하고 여론의 지지를 얻는 지혜가 필요합니다.” 그는 대통령이 하지 말아야 할 것에 대해서도 조언했다. “첫째, 대통령은 전지전능하지 않다는 것을 자각하고 만기친람식으로 국정에 개입해서는 안 됩니다. 둘째, ‘인(人)의 장막’에 포위되어서는 안 됩니다. 국정 운영에 있어 소수의 측근이나 참모진에 의존하는 것을 지양하고 다양한 의견을 경청해야 합니다. 주지할 점은 특정한 일을 결정하고 추진하는 과정에서 ‘소수의견’ ‘반대의견’을 반드시 확인해야 합니다. 이를 통하여 판단의 옳고 그름을 다시 한번 확인할 수 있습니다. 셋째, 대통령은 부지런해야 하지만 일상 업무에 쫓겨서는 안 됩니다. 대통령이 주재하거나 참석하는 행사 수를 줄이고 여유를 가지고 사색을 하며 틈나는 대로 각계 원로의 고언을 들어야 합니다. 넷째, 대통령과 정부가 국민에게 지나친 기대감을 심어주지 말아야 합니다. 기대감이 실망과 지지 철회라는 부메랑이 되어 돌아 올 수 있다는 점을 명심해야 합니다.”

차기 정부 1년은 위기관리 정부로 운영
국민의 팔로워십도 중요

마지막으로 김충남 교수는 국민들의 ‘팔로워십’도 중요하다고 강조했다. 리더십의 역할은 20%라면 팔로워십은 80%에 달하는데 국민들은 대통령에게 과도하게 요구하고 책임을 추궁하며 비판과 비난을 일삼는다는 취지이다. “국민들도 5년 단임제 대통령의 한계를 인정해야 합니다. 대통령에게 모든 책임을 지우는 것은 후진국의 행태입니다.” 그는 국민의 책임과 역할에 대해서 책에서 다음과 같이 쓰기도 했다. “우리는 대통령을 비난하는 것을 당연시하면서 대통령을 잘못 선택했던 스스로를 반성하지 않는 경향이 있다. 그렇게 되면 다음 선거에서 비슷한 사람을 선출하게 되는 악순환이 되풀이될 뿐이다. 민주주의는 어려운 것이고 무서운 것이라는 것을 분명하게 인식해야 한다. 성숙한 민주주의가 되고 선진국이 되려면 무엇보다도 국민이 민주시민으로서의 무거운 책임감을 느끼고 지도자를 올바르게 선택하는 감식안(鑑識眼)이 있어야 한다. 정치인들에게 선거는 죽느냐 사느냐의 게임이다. 이성에 호소해도 소용이 없다. 건전한 시민사회세력과 지식인, 국민이 나라를 제대로 이끌 지도자를 가려내야 한다.”